谈水利水电工程管理中的质量管理

刑忠义

（黑龙江省绥化市北林区农业开发办，黑龙江 绥化152000）

引言。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水利是国民经济的重要基础设施，是实现可持续发展的重要物质基础。对水利工程的资产进行科学合理的界定和划分，是推进水利工程改革、理顺管理体制、建立良性运行机制的基础工作之一。

水利工程管理体制的改革目标是:通过法律、行政、经济等引导手段规范水利建设市场，形成有序的管理过程。方向是以政府投资为主、以指令性计划为基础的直接管理型模式，转变为以多种投资方式、以市场调节投资行为为主和以投资主体决策自主、风险自负为基础的政府间接控制引导的模式。但在实际过程中投资出资、出资人代表及及其职权利问题成为制约水利工程管理的最重要原因。每一个准公益性水利工程从勘测设计、建设到经营管理各方面，各级政府、投资出资人和企业(主要指业主)的责权利划分都因项目而异，缺乏统一有效的分权原则和办法.尤其是都未涉及水利部统一的国家投资或补贴的管理机构，代表水利部的出资方因项目而异，不足以体现准公益性水利工程的巨大影响。因此必须进一步转变政府管理项目的职能，明确政府与市场在水利工程中的职能分工，明确投资与补贴，实行建设项目管理的政企、政事分开。

1 准公益性水利资产的特征分析

水利资产是指采取多种人工措施对水资源的控制、调节、治理、开发、管理和保护过程中建成的能满足人类生产生活需要的水利设施所形成的资产。水利资产由于投资规模、建设周期、受益面的不同，表现出层次性和多样化。根据受益特性不同把水利资产分为公益性水利资产、经营性水利资产、准公益性水利资产三大类别。准公益性水利资产是指介于经营性与公益性之间的水利资产，即具有公益性水利资产的某些属性，又具有经营性水利资产的属性。现实中，常常是指那些能为其产权所有者带来直接经济效益又能同时为众多人提供无偿服务的水利资产。这类水利资产也是本论文所涉及研究的主题，将在下文中给予详细的介绍。

1.1 产权的可分性和竞争性。准公益性水利资产的产权可以在投资者间分散享有或由投资集团、组织独立享有，具有排他性。尽管产权具有排他性，但由于这种资产具有明显而直接的经济效益，能为产权拥有者带来经济利益，社会资金也会有一部分自主参与利益及产权的竞争，从而使得准公益性水利资产的产权具有可变性、分享性和竞争性。

1.2 效益享受的排他性。准公益性水利资产的效益可以通过产权成本对他人收费或者产权所有的形式把某些不付款者排除在外。与公益性水利资产不同的是，准公益性水利资产还具有广泛的外在效益和利益，而这种效益一般是指社会效益和生态效益。

1.3 消费的公共性或准公共性与效益的间接性。准公益性水利工程作为水利资产，所创造的产品或服务是整个国民经济各部门经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特征。水利资产消费或服务的公共性或准公共性，带来了经济效益的间接性。

1.4 准公益性水利工程建设投资特性。准公益性水利工程投资规模大，投资和建设周期长；准公益性水利工程多提供的使用价值有利于直接生产活动的进行，并且是其得以进行的基础。在整个国民经济体系中，准公益性水利工程所提供的产品或服务，是其他生产部门赖以进行的基础性条件；准公益性水利工程所提供的产品或服务是其他生产部门生产和再生产时所必需的基本辅助投入品；准公益性水利工程所提供的产品或服务的价格，构成了其他部门产品或服务成本的组成部分。

2 管理体制目标与原则

根据准公益性水利工程的特征及投资特性，对其制定管理体制目标与原则，实现更完善的水利管理制度。

2.1 管理体制设计目标长江流域水利水电工程可分为建设和运行两个阶段，两个阶段的目标和任务不同。因而管理目标也有明显不同。

2.1.1 建设期管理体制目标。工程质量是水利工程的生命，高于任何其它目标，工程质量主要取决于工程建设期。所以，建设期的任务着重于保证工程质量，同时也要考虑为今后的运行管理提供良好的经济基础。其管理体制设计目标主要表现为：a.强化质量监督，规范招标投标管理，实行重点工程责任制、责任追究制，加大安全管理、加强水利建设市场监管和市场准入。b.加强资金管理，严禁截留挪用，保证配套资金到位。c.推进在建设期广泛应用先进科学技术，全面提高水利工作的科技含量，实现水利现代化。

2.1.2 运行期管理体制设计目标。运行期的任务着重于工程实现其社会和经济目标。其管理体制设计目标主要表现为：

a.产权明晰，树立产权观念和经营意识，明确国家对水资源的所有权、水利行政主管部门对其代表国家投资的公益性水利资产的权益、经营性出资人对经营性水利资产的权益、经营单位对水利资产的法人财产权。

b.创造有限竞争的外部环境，促使长江电力加强科学管理、不断提高运转效率、降低成本、提高效益。

c.创造自主经营外部环境，允许中国三峡总公司联合、兼并和培育新业务，促使中国三峡总公司在兼顾社会效益的同时，实现水利资产的保值、增值，保证中国三峡总公司可持续的发展壮大。

2.2 管理体制设计原则

2.2.1 建设期管理体制设计原则

a.科学规划原则。规划是指对长江流域水利工程有关方案布局、工程措施以及技术指标等进行分析研究。科学的规划有利于认真贯彻国家的有关方针、政策，适应国民经济和社会发展的总体要求。管理体制要保证科学规划，可以统筹兼顾各个方面的利害关系，用最少的投入去获取最大的综合效益，实现多目标开发和水资源的优化配置。

b.深化质量管理原则。准公益性水利工程建设程序一般分为:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括投标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。各建设环节应深化质量管理，各级主管部门应做好监督管理工作，确保工程顺利竣工。

c.资金管理原则。长江流域水利工程项目投资建设，必须厉行节约，降低工程成本，防止损失浪费，提高投资使用效果。

2.2.2 运行期管理原则

a.保证水资源的有效配置和可持续利用原则。长江是我国第一大河流，实现长江水资源的最优配置以提高其利用效率，是长江流域社会经济长期稳定发展的基础。所以，长江流域水利工程管理体制必须保证水资源的有效配置和可持续利用。

b.社会效益与经济效益兼顾原则。长江流域水利工程具有综合效益，是国民经济和社会发展的基础.因此，其管理体制必须保证准公益性水利工程兼顾社会效益与经济效益。具体说来，长江流域水利工程管理体制的构建一方面要追求工程社会效益的实现，保障社会、国民经济发展对水资源的需求，另一方面，又必须着眼于中国三峡总公司本身的良性运行和可持续发展，在盈利性与公益性之间寻求平衡点。

c.分工协作原则。长江流域水利工程的参与者应承担各自的责任与义务，但也要相互协作，保证长江流域水利工程的良性运行。

d.规模管理原则。长江流域水利工程管理体制框架设计应彻底摒弃“建一个水利工程，就建一个庞大的工程管理单位”的模式，在充分利用现有资源的基础上，破除水利工程管理上的人为地域界限。这不仅可以避免重复建设，减少人力与物力资源的浪费，还可使中国三峡总公司核心业务的拓展成为可能，从而壮大中国三峡总公司的规模和实力，提高中国三峡总公司水利水电工程管理的整体水平。

结束语。本文按照长江流域水利水电工程的资产界定，从目标与原则、工程建设期及运行期这几个方面，进行长江流域水利工程管理体制的框架设计。

[1]汪群.水利战备动态管理-水利战备形态转换研究.2003年,36-37.

[2]水利部水建〔1995〕128号通知发布.水利工程建设项目管理规定，1995，4，21.

[3]姬宏,曲炜.水利工程代建制管理模式浅析.

[4]贺恭,陈文斌.三峡工程八年来建设管理经验综述[J].中国三峡建设,第60 页2001,11.