关于加快推进综合应急救援队伍建设的思考

果中山

(哈尔滨市公安消防支队,黑龙江 哈尔滨150040)

近年来，各种自然灾害事故，各种危险化学品泄漏，建筑倒塌，道路交通事故，突发公共事件，重特大火灾事故频繁发生，个别事故呈上升趋势。灾害事故呈现出的突发性、多发性、连锁性、复杂性和不可预见性的特点，如“汶川”、“玉树”大地震、“舟曲”泥石流、辽宁大连“7.16”油库爆炸、江苏南京“7.28”丙烯管道爆炸、黑龙江伊春“8.16”鞭炮厂爆炸、“8.24”飞机失事和大兴安岭森林大火等突如其来的灾害事故，给国家带来巨大损失，给人民生命财产带来巨大威胁，同时也使政府和社会应急救援工作面临着巨大的压力和挑战。就上述抢险救灾情况看，党和政府领导应对得力，力量调动及时，抢险救援有效，最大限度的降低了灾害损失。重特大灾害事故的处置，不但彰显了党和政府的统一指挥能力，而且也检验了社会各界专门组织和专业力量实际水平，其中有许多经验可以总结，也有一些教训需要吸取。我国地域辽阔，人口众多，灾害事故频发，一方水土养一方人，一方人保一方平安。从我国北方城市哈尔滨市这些年处置各类灾害事故情况看，消防部队和各类专业队伍发挥了重要的作用。但力量建设，机制建设，装备建设，能力建设水平不高，特别是重特大事故应急救援存在着调动指挥难，救援力量到位慢，专业队伍合力不强等问题。因此，建设应急救援体系、健全应急救援机制、建立以公安消防部队为依托的政府统一领导的综合应急救援队伍，承担各种灾害事故任务势在必行。

1 哈尔滨市应急救援的基本情况

1.1 应急救援队伍具有基本架构

一是政府高度重视，组建了应急管理办公室，加强了组织领导。政府规范了“五位一体”的应急救援队伍，主要包括：骨干应急救援队伍（公安消防、武警、解放军、预备役）；专业应急救援队伍（公安、人防、安全、卫生、建设、房产、国土资源、环保、气象、农业、林业、水务、海事、急救、电力、燃气、供热、地铁、供水、排水、通讯和广播电视）；综合应急救援队伍，由各级政府、有关部门、企事业单位和群众自发组建的非专业的专职、兼职应急救援队伍；志愿者应急救援队伍，由文明办、共青团、红十字会、青年志愿者协会及其他组织建立的各种志愿者参加的应急救援队伍；专家应急救援队伍，由各行业、各领域具备一定专业技术的专门人才组成的专家组。全市应急救援队伍具有基本架构。

二是制定了多种灾害、突发事故处置预案，组织了专项演练和多部门跨地区的综合演练，如公安机关联合反恐处突演习，消防部队大兵团灭火救援演习等，提高了组织指挥，专业处置，联合作战的能力。

三是卓有成效的处置了各种灾害事故，最大限度的减少了灾害损失，保障了社会安全稳定。据统计，2009年全市各专业队伍有效处置了交通事故2553起，灭火救援6859次。

四是加强了应急救援技术装备的投入，仅消防部队统计，政府累计投入专项资金8545万元用于购置装备器材建设，有效地提升了消防部队灭火救援和应急处突的能力。

1.2 应急救援机制建设中存在的问题

一是应急救援队伍建设不强。全市应急救援队伍建设没有统一的立法约束，分散于多个部门或行业，力量分散，标准不一，功能单一，通用性差，存在应急救援架构松散，缺乏合力性。

二是应急救援力量联动机制不健全。目前全市应急救援力量还未建立联动联勤联战联保协作统一的工作机制，政府确定的“五位一体”应急救援队伍也没有形成完整体系，重特大灾害事故面前，往往是消防部队先到位孤军奋战，可调动和利用的应急力量多头请示，调动难，出动慢，准备不充分，缺乏协调性。

三是应急救援装备不适应。应急救援需要的特种器材装备类型多样，技术要求高，购置价格昂贵，由于受经费、专业等方面的限制，不能按需要配齐，只能配备一些常用专勤器材和个人防护装备，即使是配备高端装备器材数量有限，当遇到一些特殊事故，特种器材缺乏，影响抢险救援效率，缺乏针对性。

四是应急救援攻坚力量不明确。应急救援力量多部门、多专业，存在着互不隶属，条块分割，资源无法整合到位，重复建设较多，按照《中华人民共和国突发事件应对法》，市政府还没有建立或明确综合性应急救援队伍依托主体力量，缺乏依托力量攻坚性。

五是应急救援指挥系统不畅通。应急救援体系建设缺乏统一规划、监督和指导，管理制度不完善，在救援行动中，各职能部门和专业队伍处于各自为战状态。当发生重特大事故和特殊灾害，尤其是发生涉及各种灾害或跨地区、跨行业的事故，需要组织动员大量人力、物力、财力多种力量大兵团作战时，由于政府统一领导下的应急救援指挥平台尚未确立，救援工作中往往存在职责不清，机制不顺，总体协调不强等问题，缺乏统一性。

六是应急救援保障体系不完善。缺乏物质调集，通信联络、交通运输等保障机制，缺乏统筹性。

2、建立政府领导以公安消防队伍为依托的综合应急救援体系已经明确

2.1 政府文件明确了应急救援建设原则、目标、任务。《国务院办公厅关于加强基层应急救援队伍建设意见》（国办发 [2009]59号）和黑龙江省人民政府《关于加强公安消防队伍综合应急救援能力建设的意见》（黑政发[2010]61号文件）要求，决定以公安消防队伍为依托，建立综合性应急救援力量，明确了构建应急救援体系的指导思想、基本原则和目标。2012年要完成省、市、县三级综合性应急救援力量的建设任务，建成政府统一领导，公安机关统一指挥下，依托公安消防队伍建立综合应急救援指挥体系、队伍体系、预案体系、训练体系和综合保障体系，完善应急救援法规建设，建立有效的联动应急救援工作机制。

2.2 法律法规赋予了消防队伍法定职责。《消防法》第37条明确规定“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员为主的应急救援工作”。第38条规定“公安消防队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用；按照国家规定，组织实施专业技能训练，配备并维护保养装备器材，提高火灾扑救和应急救援能力”。国务院《关于进一步加强消防工作意见》第10条指出并规定“公安消防队要在地方政府统一领导下，除完成火灾扑救外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核辐射事故和突发公共卫生事件的救援工作”。因此，公安消防队伍作为应急救援的骨干力量是法律赋予的责任。

2.3 依托公安消防部队建立综合应急救援队伍处置各类灾害事故具备的优势

一是体制优势。公安消防部队即是公安机关的一个警种，又是武警序列的一支现役部队，纪律严明，训练有素，作风顽强，体系完整，在省、市、县大中小城市有总队、支队、大队和中队完整建制的布局，点多面广，形成了应急救援的纵向体系和横向网络。

二是人才装备优势。这些年随着社会经济建设的快速发展，消防现代化水平得到迅速提升，哈尔滨市消防队伍有公安、企业和民办三支消防力量，其中哈尔滨市公安消防支队是全国较大支队之一，现有官兵1500余人，战斗车辆230多台，1个特勤大队，1个战勤保障大队，18个消防大队，33个战斗中队；企业专职消防队23个，专职消防员598人，战斗车辆81台；民办消防队115个，消防队员495人，消防车辆124台。消防队伍覆盖了全市8区10县市5.3万平方公里，昼夜担负着灭火救援和抢险救灾的任务。特别是哈尔滨市公安消防支队，建有现代化通信指挥系统，完备的教育训练基地，具有在全国建设最早承担抢险救灾攻坚任务的特勤大队和机动性能较高的战勤保障大队，配有先进的战斗车辆、个人防护、侦检、破拆、堵漏、洗消等装备，已经具备了处置各类灾害事故的能力，为哈尔滨市建立综合应急救援队伍提供了较为完善的人才、队伍、技术和装备保障。

三是实战经验优势。哈尔滨市公安消防支队每年进行火灾扑救抢险救援和处置各类灾害事故万余次，其中抢险救援占75%以上，为保卫哈尔滨市经济建设和人民生命财产安全做出了突出贡献。实战中部队得到了全面锻炼，昼夜执勤，战备严格，各种预案完备，接处警快速，出动迅速，第一时间到场，第一时间展开救援，作战行动高效，积累了丰富的实战经验。

3、加强综合应急救援队伍建设的构想

国务院办公厅59号和黑政发61号文件要求明确，依托公安消防队伍建立反应速度快、机动性能高、处置能力强的综合应急救援队伍的基础和条件已经具备。对此，笔者根据哈尔滨市的实际情况，认为加快市、县（区）、乡（镇）的综合应急救援队伍建设硬件较好、成熟可行，应突出在以下几个方面重点推进。

3.1 加强政府统一领导，明确责任，加快综合应急救援队伍体系建设

一是加强统一领导，明确各级责任。各级政府要按照国务院的要求，成立领导机构或专门领导小组或政府应急管理办公室负责，确定政策，下发文件，统一部署，统一要求，明确各级政府和有关部门建设综合应急救援队伍的目标和任务。二是分级实施，构建体系。首先，按照“一专多能、一队多用”的要求，市、县（区）政府要以当地公安消防部队为依托，加快构建“骨干”、“专业”、“企事业单位专兼职组织”、“志愿者”和“专家”“五位一体”的综合应急救援体系。其次成立机构，授命挂牌，搭建平台。综合应急救援组织领导，由政府主要领导或分管领导担任，政府各职能部门和部队主要领导为机构成员；按照文件要求，市公安消防支队和县（区）消防大中队，加挂相应的公安消防应急救援支、大、中队牌子，各级军政主官任公安消防综合应急救援队的队长、政委和相应的职务；各职能部门成立专业队伍，各专业队伍领导由主要领导担任，加挂相应的专业应急救援队牌子。第三，县（区）、乡（镇）各级政府，要按照市政府的要求，结合当地实际，加快跟进建设。其中乡（镇）可依托当地公安派出所和武装部加强基层应急救援队伍建设。

3.2 整合社会有效资源，加强和完善应急救援联动机制

一是建立指挥体系。依托消防通信指挥系统，建立政府综合应急救援指挥平台和调度指挥中心，实现与上下级政府，各有关部门及各有关应急救援专业队伍指挥或专业管理系统互联互通。实现政府统一领导，公安机关统一指挥，公安消防综合性应急救援队伍按照职责任务集中接处警，公安、消防多警种同时响应，各类应急救援专业队伍协同联动，资源共享，形成统一高效调度指挥一体化，实战训练一体化，灾害处置一体化，物质保障一体化的应急救援联动机制。二是依托消防部队，充分发挥骨干应急救援队伍作用。我国目前日常处置各类灾害事故主要是由消防部队承担，公安消防队伍也时刻面对着应急救援任务，是政府的依托力量。汶川、玉树、舟曲和大兴安岭抢险救灾经验一再证明，当发生重特大灾害事故，政府需调动大量社会力量进行抢险救援时，消防、边防、公安、解放军、武警等骨干力量第一时间响应，第一时间到位，第一时间处置，是重特大抢险救援的中坚力量。因此，政府要首先充分发挥这些骨干力量的作用，摆在重要位置，建立联席会议制度，确定应急救援联动机制，掌握处置重特大灾害事故的主动权，实现应急救援的预见性、针对性、科学性和有效性。三是制定和完善各类预案。在应急救援预案制定上，要立足实战、反应快速、完备高效的原则，在现有的预案基础上继续完善和整合，明确灾害事故等级响应，从救援的出动原则、处置方法，步骤、行动规则等要求，制定相应的联勤联动联战制度和力量编成，根据灾情的特点一旦发生大的灾害事故和重大灾情，能够迅速启动应急救援预案和联动机制，做到有效处置。四是加强应急专业训练和演练。按照专业培训、合成训练和联合演练相结合的原则，围绕着灾害事故的特点和规律，强化消防特勤队，专业救援队应急救援训练，充分发挥消防特勤大队训练基地作用，不断加强完善综合训练设施建设，锻造拳头力量和尖刀队伍，提升联合作战的能力。

3.3 加强装备建设，提高保障能力

一是建立经费、装备保障机制。各级政府应将应急救援专项经费纳入财政预算，逐年加大装备器材的投入力度，保障队伍的基础建设，装备建设、业务建设和应急救援机制正常运转。

二是强化消防部队高科技装备的配备。消防部队日夜担负着各类灾害事故的处置任务，综合救援任务重，装备要求量大，器材种类多，目前要重点增配防化救援、破拆、排烟，生命搜救、侦检救生、堵漏洗消、通信调度专用装备和器材，以及扑救高层地下建筑、石油化工、森林火灾、处置交通事故、危险化学品泄漏、地震和建筑坍塌、重大安全生产事故等大功率、大流量、远射程、高效能新型消防车辆和抢险救援车辆。

三是落实应急物质储备和综合保障。各级政府应将战勤保障工作纳入应急管理体系建设，特别是当地政府在加强公安消防部队战勤保障大队应急救援物质、装备的储备的同时，要统筹规划和整合各类应急储备物质，掌握相关资源底数，避免重复建设，建立资源共享机制，统筹纳入应急保障范畴。各应急救援专业队在提高自我保障能力的基础上，要建立联储、联用、联战应急保障管理制度，形成社会化应急联勤联动保障体系。

3.4 加强应急救援力量和专家队伍建设，提高处置各类灾害事故的能力

（1）巩固提高各种应急救援专业队伍自身建设。各专业队伍要按照政府的统一要求，结合专业特点和赋予的救援职能，加强自身能力建设，规划队伍编制，加强管理，达到专业精、技术硬，纪律严、响应快，充分发挥专业骨干作用。

（2）加强多种形式消防队伍建设。当前，消防警力不足与消防执勤保卫任务繁重之间的矛盾日益突出，消防部队经常处于超负荷工作状态，增加编制，发展和壮大多种形式消防队伍应纳入政府发展计划，进一步增强消防队伍实力，提高应急救援作战能力。

（3）加强应急救援专家队伍建设。应急救援任务涉及多种专业，成立专家组，建立数据库，开展预案制作和战法研究，探索应急救援的科学性和有效性，发挥专家组会商、研判与辅助作用，为应急救援提供科技支撑。

建立应急救援体系，提高灾害事故处置能力，是政府职能管理的需要，是人民生活的迫切要求，也是职能部门责任所在，加快和推进各级政府应急救援队伍建设，需要政府加强领导，各有关部门通力合作，在领导机制、责任机制，运行机制和保障机制上有所创新、有所突破，使应急救援工作适应社会快速发展的需要。

[1]隋玉亮.新形势下消防部队应对抢险救援工作的思考.消防科学与技术，2009增刊.

[2]公安部消防局.中国消防手册.上海科学技术出版社，2007，12.