关于草原生态保护补助奖励机制的几点思考

　　2010年10月，国务院做出决定，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制。我区经过积极准备，认真筹划，出台了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》遵循统筹规划、分类指导，生态、生产、生活“三生”共赢，政府引导、部门合作、牧民为主体和公平合理的原则，特制定了适合我区的更具体的方法和措施。《方案》设计的补奖面积达到10.2亿亩（包括尚未到期的退牧还草工程区和阶段性紧牧区），占自治区草原总面积的89.6%。
　　 一、《方案》七大亮点
　　（一）采取“四到盟市”的措施
　　即资金、任务、办法、责任到盟市。《方案》要求，各盟市在自治区统筹监管下，制定各自实施方案，报请自治区并经审核批准后实施。“四到盟市”的措施有利于各盟市根据自己的情况制定更适合当地的相关措施，避免了在全区范围内搞“一刀切”。
　　 （二）采用“标准亩”为计算方法
　　内蒙古草原面积达到11.38亿亩，东西跨度达2400多公里，从大兴安岭沿麓的草甸草原到阿拉善的荒漠草原分布着5大地带性植被，各类草场平均单产在23-191公斤/亩之间，载畜能力每个羊单位在7-106亩之间，各类草原产草量、载畜量差距较大。《方案》根据我区实际，以全区平均载畜能力为“标准亩”，按标准亩系数分配每个盟市补奖资金，实现了东部、西部的区域平衡，同时也为各盟市进一步分解资金提供了合理依据。
　　（三）实行封顶和保底措施
　　我区实行草原“双权一制”，推行草牧场承包经营时，集体所有草原基本以嘎差村为单位，以牧户人口或人口、牲畜数量相结合的办法，给牧户划分草牧场。因此，受到嘎差村原有草牧场面积、牧户人口和牲畜数量等因素的影响，各地牧民人均草牧场面积差距较大。《方案》中禁牧补贴、草畜平衡奖励以草牧场面积进行补贴，容易造成牧户之间补贴金额的较大差距。《方案》实行封顶和保底的措施，避免了农牧户补奖额度过高或过低，保障了绝大多数农牧户的合法利益。
　　（四）实施分期减畜制度
　　《方案》确定，禁牧区按照4:3:3的比例3年完成减畜。草畜平衡区原则上也是4:3:3的比例3年完成减畜，对于个别减畜压力大的旗县按照2:2:2:2:2的比例5年完成减畜。分期减畜降低了我区畜产品市场的供应波动和价格波动，也避免了农牧民收入的大起大落。
　　（五）在牧区优先实施
　　《方案》确定，在33个牧业旗市和其他地区牧业苏木镇、嘎差村优先覆盖。进入新世纪以来，国家加大了“三农”扶持力度，使各级财政的“三农”转移补贴快速增长，而牧区政策性补贴无论种类还是总量明显少于农区，成为影响牧民稳定增收的重要因素。为此，我区出台内政发[2010]1号文件，即《内蒙古自治区人民政府关于促进牧民增加收入的实施意见》，对减缓农区与牧区、农民与牧民的政策性补贴差距起到重要作用。但是，从整体看，农民的政策性补贴仍高于牧民。草原生态保护补助奖励机制优先在牧区覆盖，对进一步缩小农民与牧民的政策性补贴差距将起到积极的作用。
　　（六）坚持“五到户”
　　《方案》明确提出任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。“五到户”不仅保障工程的顺利实施，也保障了农牧户的应得利益，体现了政府及相关部门的公平、公正、公开的服务理念。
　　（七）建立动态监测与评估保障服务体系
　　为了及时掌握草原生态保护补助奖励机制实施的成效，将遥感卫星技术与地面抽样调查相结合，在机制实施区设置9TySDlylq6Z63t6RoHGy7zDI3zN710WfIcRuPB+I7gPU=88个地面监测点，838个主要草原类型的调查路线样点，对植被生长状况、生态状况、家畜状况等30个指标进行监测，从植物种类、盖度、产量等13个指标进行评价。同时，草畜平衡区以牧户为单元的检测评价措施不仅有利于《方案》的顺利实施，更有利于在牧区建立全面、系统、动态的草原生态监测和评估体系。
　　 二、几点思考
　　草原生态保护补助奖励机制是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大农牧民期望已久的利国利民的工程，将为草原生态保护及农牧民增收起到非常积极的作用。但是，因地区差异和工程启动时间紧迫、任务重实施当中可能会面临一些问题和挑战。
　　（一）可能带来畜产品市场波动
　　我区牧区草原冷季实际超载牲畜为1100多万个羊单位，禁牧区、草畜平衡区减畜任务以3-5年完