经济高增长时期的城郊农地流转:日本经验教训及启示

　　自上世纪80年代我国实行家庭联产承包经营责任制以来，以户为单位的家庭承包经营成为我国主要的农业耕作模式。虽然这种模式在调动农民生产积极性、提高农业生产率方面曾经发挥了巨大作用，但随着经济高速增长，农业人口不断向城镇转移，农地碎化成为进一步改善我国农业生产条件、提高农民收入的严重障碍。为了实现农业生产规模化经营，近几年来，土地承包经营权流转改革在各地开始逐步推进。从目前的实际情况来看，城郊农地由于紧邻城市，与其他地方相比，在农地流转上呈现出明显的特殊性。如何根据城郊农地的实际情况，制定有针对性的政策，是需要认真对待的问题。日本在上世纪50年代中期至80年代初期的经济高速增长时期，城郊农民在非农部门就业日益增多，也曾面临城郊农地碎化问题，但日本在推进城郊农地流转上成效甚微，教训非常深刻。由于日本与我国都面临着人多地少的困境，对这段时期日本城郊农地流转教训进行总结，可以作为我国的前车之鉴。
　　一、经济高增长时期日本城郊农地流转状况
　　日本经济高增长时期农地流转的背景和我国当前的情况比较类似。二战后，日本进行了土地改革，规定每户土地最多不能超过3公顷，余下的必须卖给其他农民。这样，土地被零碎分割，每户土地经营规模都很小，平均规模只有1公顷。自上世纪50年代中期开始，日本工业高速增长，而农业增长却比较缓慢，致使城乡居民之间的收入差距日益扩大。于是，政府出台了一系列农业补贴和保护政策，试图提高农民收入，但这些政策日积月累，给政府带来了沉重的财政负担，在农产品进口上也承受着日益巨大的外部压力。于是，日本政府启动了“自立农业”改革，希望农业部门能逐渐摆脱对政府补贴和保护政策的依赖，通过提高农业生产效率来增加农民收入。为此，日本政府采取系列鼓励措施来推动农地流转，希望通过扩大农场经营规模，实现规模效益。但经过数十年的运作，农地流转仅仅在偏远地区取得了一定成功，在城郊地区成效并不明显。根据日本农林水产省的调查，在人口稀少且远离大城市的北海道等地区，通过农地流转，农场的平均规模增加了130%。而在其他人口密集的城郊地区，农场平均规模只增加了6%。与此同时，日本城郊地区出现了大量兼业农场，在当地农场中所占比例从32%迅速提高到了66%。在兼业农场经营模式下，中青年农民平时到城市去工作，周末或农忙时才回家协助农业生产，平时只留下老人经营农业。可以说，城郊农地流转的实际情况与日本政府的政策预期相差很远。
　　二、日本城郊农地流转缓慢的原因
　　（一）农业机械化的发展与人口寿命的延长
　　上世纪50年代中期之前，日本农业生产主要依靠人力，非常繁重，因而主要由年轻男性劳动力来承担。但在50年代中期之后，耕耘机等小型农业机械得到了迅速推广。以耕耘机为例，根据农林水产省的统计，在短短的15年时间，数量从8.9万台迅速增加到344.8万台。小型农业机械的迅速普及，使得农村老人独立完成农业作业（至少相当部分的农业作业）成为可能。
　　在农业机械化发展的同时，日本人均寿命也在不断延长。二战结束初期，日本人平均寿命仅为50岁， 70年代中期则达到了70岁。由于农业生产在节奏上比较松散，且能通过农业机械大大降低劳动强度，因而农村老人仍能胜任。于是，大量农村老人成了农业经营的主体。并且，农村老人也不愿意将自己的土地流转给他人，因为年龄及体能限制，他们已经无法适应城市工厂的工作强度和节奏，即使将他们从农业中解放出来也没有其他的工作机会。由于农村经营大量依靠农村老人，从1960-1985年，60岁以上男性劳动力在男性劳动力的比重从23%提高到51%。在1985年，农村男性劳动力中超过65岁的所占比例达到36%，仅8%的人低于29岁。正因为农业机械化及大量无其他非农工作机会的农村老人，使得城郊农地流转陷入困境，流转比例非常小。
　　（二）城市郊区交通一体化
　　在上世纪60、70年代经济高速增长时期，日本对交通基础设施建设进行了大量投资，特别是城市郊区交通一体化更是取得了飞速发展。与此同时，小轿车、摩托车等快速交通工具也日益普及。发达的城市郊区交通体系使农村中青年劳动力兼业从事农业生产成为可能，他们既可以在城市主要从事非农工作，获取较高收入，又可以在周末或农忙时很方便地回家从事农业生产，从而获得双份收益。不但如此，由于城市非农工作存在失业风险，而兼业农业却可以为他们提供一定的保障。正是兼业农业给农村中青年劳动力所提供的收入和保障功能，使得他们不太愿意将所经营的土地转让，这种意愿也阻碍了城郊农地的流转。
　　（三）城郊农地增值预期
　　在经济高速增长时期，城郊农地的价格一般都会急剧上涨。之所以出现急剧上涨，原因有三：第一，在城市化高速发展过程中，往往也伴随着城市空间的扩大，首当其冲的就是城郊农地转为城市用途，这种城郊农地用途转变的预期必然带来农地价格的上涨。其次，在城市化高速发展的过程中，日益增加的城市人口对农产品形成了巨大的需求，且城市人口收入一般都较高，对农产品价格的承受能力也较强。而城郊农场由于交通便利，捕捉这些市场需求时具有天然的优势，容易获得较高的收益，因而带来农地价格的上涨。最后，各城市的地方政府往往具有相对雄厚的财力，为了保障城市农产品的稳定供给，一般都会对城郊农业给予各种财政扶持政策，这也会推动城郊农地价格上涨。在战后经济高速发展时期，日本城郊土地经历了一轮暴涨。与此同时，农地种植收益增长非常缓慢，投资收益率大幅下降。1955年，日本城市近郊农地平均价格为每公顷116万日元，种植水稻的收益平均14万日元，投资收益率为12%。但到了1980年，城市近郊农地平均价格涨到每公顷3828万日元，种植水稻的收益平均为22.4万日元，投资收益剧降为0.6%。在这种情况下，城郊农户扩大农场规模的成本日益攀升，投资收益率却日益下降，直接制约了城郊农地流转。
　　三、日本城郊农地流转的影响
　　日本大力推进农地流转，只是在人口稀少的偏远地区取得了明显成效，但城郊地区农地流转规模比较小，逐渐形成了以兼业农业为主体的农业经营模式。其影响主要包括如下几点：
　　（一）城郊农民收入大幅度提高。
　　当初日本发展“自立农业”的目的之一，是希望通过扩大农场规模来提高农民收入。随着城郊兼业农业的发展，虽然农场规模没有明显增加，但农民收入却大幅增加了。在兼业农业中，老年农民是农业生产的主力，中青年农民则可在城市获得高收入，在农忙或周末回家协助农业生产。这样，从农户家庭的角度来说，实际上可以从两个渠道获得家庭收入，农民收入得到大幅度提高。根据日本农林水产省统计资料，在1960年，农户比城市工人家庭的收入低11%，人均收入更是低32%。到了1985年，农户比城市工人家庭的收入平均高28%，人均收入则高12%。与此同时，从1960年到1985年，非农收入在农户家庭收入中所占比重从50%提高到85%。可见，非农收入是农民收入大幅增加的主要原因。值得一提的是，在1985年，通过扩大农场规模而形成的城郊自立农户，其户均收入比城郊兼业农户低40%，人均收入则低28%。试图通过农地流转来增加农民收入、缩小城乡收入差距的政策目标，在自立农户身上收效不大，反而在兼业农户身上取得了明显成功。
　　（二）对农业种植结构的影响
　　在兼业农场经验模式下，老年农民是主要经营管理者。虽然在小型农业机械协助下，他们尚能独立完成大部分农业生产活动，但受制于年龄和体力，无法耗费大量时间和精力去了解市场需求信息、组织生产、开拓销售市场。于是，大多数老年农民更倾向于种植“省心”的农产品。在日本，稻米是最重要的食品粮，长期以来一直受到政府的大力扶持。政府不但大力开展稻米研发，推进稻米生产标准化，而且还成立专业服务机构，随时为农户提供稻米生产中的配套服务，并以保护价敞开收购稻米。在这种情况下，相对于其他农业品种，老年农民种植稻米非常省心，且在生产效率上与专业农民、中青年农民的差异并不明显。老年农民对稻米品种的倾向性选择，对日本农业种植结构产生了很大影响。在日本，粮食的平均自给率仅为34%，而稻米的自给率却达到了107%，种植结构严重向稻米倾斜。随着日本稻米产量的提高，库存日益增加，政府财政负担也越来越大。
　　（三）对农业效率及政府保护政策的影响
　　虽然兼业农户的收入增长比较快，但这种增长主要来源于非农收入。单单就农业生产而言，由于兼业农场规模较小，无法获得规模经济效益，致使生产效率低下。由于农业生产效率低下，日本农业不得不依赖大幅度的关税保护、财政补贴和税收减免才能维持。在关税保护上，日本农业1955年的名义保护率为18%，到了1984年迅速增长为102%。同期，美国的农业名义保护率从2%增长为6%，欧盟农业的保护率却从35%下降为22%。与美国和欧盟相比，日本的农业名义保护率处于非常高的水平。在高关税保护的同时，日本还通过财政补贴扶持农业发展。以1980年为例，日本农业补贴占农业生产总值的比重达到33.6%，欧共体平均为12.5%，前者是后者的2.5倍。高关税保护及大量的财政补贴，使日本政府面临的内外压力越来越大，而低效率的农业却离不开日本政府得扶持，日本政府陷入了两难困境之中。
　　四、对我国的启示
　　从日本经济高速增长时期城郊农地流转的实际情况及影响来看，有很多地方值得借鉴和反思。应该说，随着农业人口快速向非农部门转移，日本政府推进农地流转的初衷是无可厚非的。但在市场经济条件下，农民是微观市场主体，他们的决策都是基于自身利益最大化。由于缺乏坚实的微观基础，日本政府的政策目标与农民微观利益出现了背离，致使城郊农地流转政策基本失败。与日本相比，我国农村社保体系很不完善，农地现在还承担着部分社会保障功能。在这种情况下，我国城郊农地流转形势更加复杂。我们在制定城郊农地流转政策时，应该深刻认识城郊农民的切身利益及其决策模式，将社会保障等因素纳入进来，切实制定有效政策，通过利益诱导推进城郊农地流转。
　　（作者单位：中南民族大学经济学院）