关于内蒙古牧区经营体制创新的几个问题的认识

　　一、引言
　　牧区具有边境地区、民族地区和经济不发达地区三个属性。目前，牧区经济社会发展仍落后于城市甚至农村，草原生态环境仍未得到根本的改善，牧民收入增长缓慢，草原畜牧业发展问题繁多，牧区的经营体制已不能适应牧区的经济社会发展。因此，如何完善牧区的经营体制，促进牧区经济社会全面发展，保护草原生态环境，成为当前牧区发展面临的一个重要课题。
　　内蒙古是我国传统的五大牧区之一，拥有丰富的草地资源，畜牧业历史悠久。内蒙古草原面积为8667万公顷，占自治区国土总面积的74%。自治区主体民族蒙古族和其他少数民族绝大部分聚居在牧区、半农半牧区及边境旗县。畜牧业是内蒙古自治区的传统产业和基础产业，全区33个牧业旗县，21个半农半牧旗县畜牧业产值占第一产业总产值比重或接近50%。近年来，内蒙古联系实际不断调整优化畜牧业结构，进一步完善草牧场产权制度，发展牧区新型合作经济，提高畜牧业产业化水平，探索草原生态畜牧业发展模式。但是，随着经济的快速发展和人口的不断增加，牧区草原生态环境面临巨大的压力，牧区的社会经济发展也出现了一些瓶颈，主要表现在：牧区草原生态退化严重，生态功能持续下降；牧民收入差距逐步扩大，牧区贫困人口逐年增加；草原畜牧业发展迟滞；牧区教育、文化和医疗事业发展水平相对落后等。在此背景下，改革和完善牧区经营体制，不仅是促进内蒙古牧区社会经济持续稳定发展的需要，也是新形势下逐步提高牧区经济竞争力，融入国内、国际两个市场，促进牧民收入快速增长，改善牧民生活水平的需要；此外，由于内蒙古牧区畜牧业在理论研究和实践探索上均居于全国领先地位，对牧区经营体制的研究也将对其他牧区畜牧业的发展具有重要的参考作用。
　　二、牧区经营体制及其创新领域
　　牧区经营体制是指在一定的所有4bd7ca91195eaa9799ba0b82936d7c0a制基础上，牧区草原畜牧业采取何种方式经营、牧区各经营单位以何种方式联系等制度。在特定的时期，经营体制由经济制度决定，经营体制需要不断创新以适应经济制度的要求，同时经营体制的完善对制度变迁也具有重要的推动作用。本文所研究的牧区经营体制主要包括草牧场产权制度、牧区新型合作经济、草原畜牧业产业化经营和草原生态畜牧业四个方面。
　　（一）草牧场产权制度
　　就像土地制度是农村经营体制的基础和关键一样，草原的产权制度创新是牧区经营体制改革与创新的关键。本文认为，草原的家庭承包制解决了草原的大锅饭问题，但也产生了草场利用中的一些新问题。但这些问题可以通过一定的方式加以解决。正确的路径是草原到户—使用权确权—以草定畜与生态补偿—联户使用（合作经营）—产业化经营—生态畜牧业—牧民增收、生态改善。
　　内蒙古牧区草牧场承包制度的变迁大致可以分为三个阶段：第一阶段，20世纪80年代初至80年代末，牲畜承包到户，部分草场开始实行承包制；第二阶段，80年代末到90年代中期，牧区大部分草场开始承包到组；第三阶段，1996-1998年，牧区全面落实草原所有权、使用权和承包责任制，把草原的承包经营权交给牧民，并坚持30-50年不变，草场开始承包到户。在牧区推行草场承包制度，一方面，将草牧场、牲畜的所有权与经营权转移到牧民手中，很大程度上调动了牧民的积极性，促进了牧区社会生产力的发展；另一方面，由于牲畜与草场承包时点的不同步性，牲畜吃草场“大锅饭”在特定时期依然存在，这在一定程度上成为草场退化的原因之一。草牧场承包权的落实，明确了草场归属，但草场利用方面也出现了一些新的问题，牧民可利用草场的范围缩小，小范围放牧，植物种类单一，造成牲畜营养不平衡；草场面积比较小的牧户劳动力不能充分发挥潜能，劳动生产率低；分工协作不够，技术水平难以提高，生产经营活动规模不经济等。
　　1985年《中华人民共和国草原法》的颁布，标志着以确定草原权属、草原承包为基本内容的草牧场产权制度改革正式开始，2002年新修订的《草原法》又使得草原承包工作得到了进一步深化。牧民通过转包、出租、转让、互换、入股等多种流转方式，进行草场使用权流转。实践证明，草场使用权的合理有序规范流转加上以草定畜制度和生态补偿制度，比较好地解决了草场承包到户后的主要问题，是牧区草场承包到户后草牧场制度的一个重要创新。一方面，保障了牧民的权益；另一方面，草场等资源可以得到有效的利用，同时草原生态得到了保护，并继承了传统游牧经济的精华，实现了分工协作，为畜牧业的现代化提供了条件，也为合作经济发展奠定了基础。
　　（二）牧区新型合作经济
　　牧区新型合作经济是在“草场承包到户”制度框架下，广大牧民在生产、加工、流通等环节，开展合作经营，是牧区经营体制的创新与突破。在类型上，目前内蒙古牧区新型合作经济主要有：牧民联户经营、牧民生产合作社、牧民股份合作制企业。
　　1.牧民联户经营。牧民联户经营是牧民在家庭承包经营的基础上，按照自愿、平等的原则，以合作、合资、入股等方式，将草场、劳动力、牲畜、牧业机械等进行整合，联合生产经营。联户经营的主体是以血缘或地缘关系为纽带的普通牧户，内部治理上，组织管理结构较简单，但成员较少，内部监督成本低。联户经营的结果，一是优化了劳动力资源和生产资料的配置（减少网围栏的数量，减少了农机购置和闲置时间），进一步解放了剩余劳动力，提高了生产资料利用效率；二是联户经营为牧民开展集中连片划区轮牧创造了条件；三是有效利用了社区资源，牧民集体商定草场总体载畜量和各户载畜定额，相互监督草场放牧强度，对防止草原沙化，促进草原可持续利用，保护草原生态环境具有重要意义。牧民联户经营是在人多草场少的地区开拓的既保护生态又增加收入的新渠道，实现了转变牧区生产方式、转移牧区人口，经济效益、社会效益和生态效益相统一。
　　2.牧民合作社。牧民合作社，指由广大牧民以牲畜、草场使用权、牧业机械等生产资料作为股金，在生产、加工与运销环节建立的合作组织。合作社社员按比例持股，产权明晰；合作社内部设有社员大会、董事会（和监事会），负责决定重大人事任免，商讨经营中的重大决策事项，形成了公开、民主、透明的管理监督制度；合作社建立了自己的章程，管理民主、透明，内部运行效率高；内部成员既是生产者，又是所有者，所得盈余实行返还。合作社能够降低经营风险，实现规模效益，对成员具有较强的激励作用。牧民合作社改变了牧民分散经营的现状，促进了牧业生产向专业化发展；合作社可以发挥典型引路和示范带动作用，促进草原畜牧业产业化发展；合作社按比例盈余返还，与成员形成稳定的利益关系，提高牧民生产积极性，促进牧民持续稳定增收致富。
　　3.牧民股份合作制企业。牧民股份合作制企业，是牧民以牲畜、草场等生产资料入股成立的，以公司化的管理制度对生产资料进行统一经营管理的企业组织形式。牧民股份合作制企业，极大地推动了草原畜牧业的现代化进程。首先，通过引进企业管理运营模式，有利于迅速推广先进生产方式（优良畜种的普及、先进生产设备工艺的利用等），提高草原畜牧业的投入产出效率；其次，提高了牧民生产的专业化和标准化程度，延伸了畜产品的产业链条，增加了畜产品的附加值；再次，也促进了民族地区特色产品品牌的形成，扩大了传统畜产品的市场占有。
　　依托资源优势，提高牧民组织化程度，发展草原牧区新型合作经济，是在牧区草牧场承包制的前提下，牧区经营体制创新的典范。牧区新型的合作经济适应了牧区生产力的发展，符合广大牧民的愿望与要求，既能够解决生产的问题，又能够解决流通方面的问题，还能够解决草场等生产资料的合理利用问题，提高其抵御市场风险的能力，对推动草原畜牧业产业化经营具有重要作用。
　　
　　（三）草原畜牧业产业化经营
　　畜牧业产业化是指在坚持家庭承包责任制和草场承包经营责任制的前提下，以市场为导向，以龙头企业为依托，以牧户为基础，将畜牧业生产、加工、销售有机地结合起来，逐步建立长期、稳定的利益分配机制，不断提高畜牧业一体化经营水平的过程。推进畜牧业产业化进程必须抓好以下几个关键环节。
　　1.龙头企业。畜牧业产业化实质上就是畜牧产业链不断延伸、内部利益机制不断完善、完整产业体系逐渐形成的过程。在这个过程中，龙头企业具有资金、技术、信息等优势，一可为畜产品生产基地的牧户提供市场服务和信息服务，带领牧民开拓畜产品销售市场；二可为畜产品生产基地的牧户提供技术服务，带领牧民应用先进适用技术；三可通过利益对接机制，带领牧户增产增收。龙头企业既是生产加工中心，又是信息、服务中心，担负着“内联千家万户，外联市场”的重要角色。
　　2.利益联结机制。龙头企业与牧户之间能否形成紧密的利益关系，是衡量畜牧业产业化水平的基本标准之一。从经济学的角度看，龙头企业与牧户这种紧密的利益关系意味着二者资本边际生产率达到了“均衡”状态，也就是说，当龙头企业利用自己的技术、资金、信息、管理等优势，实现资源的高效配置，使畜牧业产业化经营边际生产率高于单个牧户个体经营的边际生产率时，作为“理性经济人”的牧户此时会选择加入一体化经营。建立紧密的利益联结机制，龙头企业可以获得稳定的畜产品原料来源，降低市场风险，降低交易成本，增强整体经营竞争力；农户可以走上专业化、一体化、集约化生产之路，形成较大的区域规模和产业规模，产生聚合规模效应，同时，也可以参与龙头企业生产、加工、流通各环节的利润分享。
　　3.社会化服务体系。社会化的生产经营需要社会化的服务，对于生产经营分散、处于弱质产业的牧区畜牧业来说，尤其如此。因为牧区畜牧业经济适应市场化的社会竞争需要相应的条件，需要政府的支持保护。随着畜牧产业化经营的发展，畜牧业对社会化服务体系的要求越来越高，这不仅需要专业性的服务，而且更需要综合服务。加强与畜牧产业化相适应的服务体系，是畜牧产业化经营努力的重点。社会化服务是畜牧产业化经营的重要条件，构建畜牧业社会化服务体系，就是要形成完善的社会化服务体系，这既是保证农户的生产经营活动得以正常进行的必备条件，又是促进畜牧业向产业化发展的客观要求。
　　畜牧业产业化经营是在确立草牧场承包权的基础上，为了提高畜产品增加值，提高草原畜牧业的综合竞争力，对牧区经营体制所做的创新。目前，内蒙古牧区畜牧业产业化经营通过确立地方主导产业，培育龙头企业，完善龙头企业和牧民的利益分配机制，建立健全社会化服务体系等几个关键环节，不断提高畜牧业产业化经营水平。在实现草原畜产品加工增值、提高牧民收入水平、保护牧区生态环境方面发挥了重要作用。
　　4.草原生态畜牧业。草原生态畜牧业是在草原生态环境逐步退化的背景下，为了解决草原畜牧业发展过程中的草畜矛盾而提出来的，是牧区经营体制的又一创新。发展草原生态畜牧业，要综合考虑草原生态经济复合系统的结构和功能、草原生态要素特点，整体地保护和恢复生态，科学永续地利用草原，优质高效低耗地发展草原畜牧产业，达到草原系统的草—畜—人协调统一，生态经济社会效益协调统一。
　　5.家庭生态牧场模式。家庭生态牧场，是以草牧场落实到户为前提，以一家一户为经营单位，以草牧场生态建设、草场改良、植被恢复、草畜平衡为基点，以放牧加舍饲、半舍饲形式，实施科学养畜和建设养畜，以提高经济效益和生态效益为目的的家庭生产经营模式。随着牧区草原产权明晰政策的推行，草场公有共享、牲畜吃草牧场“大锅饭”问题逐步得以解决，强化了家庭牧场以一家一户经营管理的形式，促进了牧民保护建设草原的投资积极性的提高，促使草牧场不足的养畜大户以有偿方式流转无畜户或少畜户的闲置草牧场。家庭生态牧场模式将是长时期内草原生态畜牧业经营的主体模式。
　　6.绿色生态品牌模式。以保护草原生态环境为前提，以科学合理利用草地资源为基础，以推进草畜平衡为核心，以转变生产经营方式为支点，以建立牧民合作经济组织、优化配置生产要素为重点，以实现人与自然和谐、加快畜牧业可持续发展为目标，发展草地畜牧业品牌，通过无公害、有机、绿色认证，品牌化经营，强化产品的绿色和生态产品特征，提高附加值，提高牧民的收入。
　　7.优良品种保护与特色畜产品模式。内蒙古草原牧区畜牧业经过上千年的发展，不仅具有天然的、无污染的绿色生态优势，也培育出了肉、毛、乳、绒等许多两地方品种，如苏尼特羊、乌珠穆沁羊等，为草原生态畜牧业的发展提供了丰富的品种资源。将优良地方品种保护与种质资源的开发结合，向市场提供优良种畜，并开展生态养殖，发展特色畜产品，建立特色畜产品原产地保护制度，开展特色畜产品的生产基地建设，保证质量和特色，提高附加值，实现优质化、规模化、产业化、市场化。
　　发展草原生态畜牧业是解决畜牧业发展过程中草畜矛盾、草原退化的有效途径。草原生态畜牧业的发展首先结合地方优势产业，综合考虑草原生态经济系统的结构和功能以及草原生态要素特点，选择合理的草原生态畜牧业发展模式；其次是建立完善的畜产品生产体系、质量安全管理体系和环境监测体系，保证畜产品绿色、有机、无公害，通过提高附加值，而不是产量，增加收入；再次保证牧民家庭经营的自主权，进行多元化经营，完善畜产品的生产、流通和销售体系，建立健全草原生态畜牧业市场运行机制。
　　三、主要结论
　　改革和创新牧区经营体制是促进新牧区建设的必然选择，是推动牧区生产发展、生活富裕、生态文明的客观要求，是解决牧区、牧民、牧业等三牧问题的有效途径。创新牧区经营体制首先要完善草牧场承包经营权，保证草牧场使用权的合理流转，实行草原生态补偿和以草定畜，在此前提下，发展牧民联户经营、牧区专业合作社等新型合作经济，促进牧民增收；提高草原畜牧业产业化经营水平，促进畜牧业增值；发展生态畜牧业，通过提高产品附加值，而非产量增加牧民的收入，实现生态、经济和社会的协调发展和牧区的全面进步。
　　第一，牧区经营体制的创新主要包括完善草牧场产权、实行以草定畜和草原生态补偿、发展牧区新型合作经济、推进畜牧业产业化经营以及发展草原生态畜牧业五大内容，其中牧区新型合作经济、畜牧业产业化经营和草原生态畜牧业发展三者互为条件，互相促进，共同发展，三者都需要以完善草牧场产权制度为基本前提。
　　第二，牧区生态与经济社会发展的矛盾表现在牧区生态与经济发展、社会发展以及牧民生活的冲突与不和谐三个方面，创新完善牧区经营体制是化解上述矛盾的有效途径，草原生态补偿是保护草原生态的前提，以草定畜是基础，通过发展牧区新型合作经济、畜牧业产业化经营以及在有条件的地方发展草原生态畜牧业可以促进牧民增收、牧业增值、牧区可持续发展。
　　第三，牧区新型合作经济的形成，优化了草地资源、劳动力资源和生产资料的配置，提高了牧民的组织化程度，使牧民生产直接对接市场，减少了中间流通环节利益损失，对促进牧民增收具有重要作用；同时，畜牧业基本生产资料（草场、牲畜）的联合经营，为牧民开展集中连片划区轮牧创造了条件，对防止草原沙化、保护草原生态环境、促进草原可持续利用具有重要作用。
　　第四，草原畜牧业产业化经营，以市场为导向，以主导产业为依托，依靠龙头企业的带动作用，一方面改变了牧民分散经营的现状，促进了牧民生产向专业化发展，保证其持续稳定的收入；另一方面提高了牧民生产的标准化程度，延伸了畜产品的产业链条，增加了畜产品的附加值。
　　第五，草原生态畜牧业以保护草原生态环境和促进草原畜牧业发展为目的，是缓解草原畜牧业发展中草畜矛盾、草原退化的有效途径。草原生态畜牧业将优良地方品种保护与生态养殖相结合，进行特色畜产品的生产，保证了畜产品的绿色、有机、无公害，提高了生态畜产品的附加值和标准化，且以标准化推动优质化、规模化、产业化、市场化。
　　（作者系内蒙古农业大学经管学院副院长、教授）