内蒙古牧区发展专题调研报告

　　一、牧区的基本情况
　　内蒙古自治区牧区包括7个盟3个地级市，含33个纯牧业旗县、21个半牧业旗县，合计54个。2008年54个牧业、半牧业旗县共有苏木乡镇411个、嘎查村6893个，其中牧业旗县有苏木乡镇244个、嘎查村3626个，半牧业旗县有苏木乡镇167个、嘎查村3267个。
　　54个牧业、半牧业旗县总土地面积97万平方公里，其中天然草原面积10. 8亿亩，占全区草原总面积的82.3%。2008年，牧业及半牧业旗县共有404.4万户，1214.8万人，其中牧业旗县乡村户数90.7万户、341.7万人，半牧业旗县乡村户数129.5万户、472万人。少数民族人口369.7万人。
　　2008年，54个牧业、半牧业旗县地区生产总值3920.9亿元，其中畜牧业产值220.6亿元，占全区畜牧业比重达60.6%；财政收入达到216亿元，占全区财政收入的18.6%；财政支出达496亿元，占全区财政支出34.1%。2008年，城镇居民人均可支配收入达15011元，年均增长10.6%，牧民人均纯收入达5510元，年均增长13.92%。
　　二、牧业生产情况
　　（一）牲畜存栏及畜产品产量情况
　　我区牧区畜牧业年度存栏头数已经连续5年稳定在8000万头只，占全区牲畜头数的77.7%（其中33个牧业旗县和21个半农半牧区旗县牧业苏木牲畜头数占全区的61%）。其中：牛存栏575.55万头、羊存栏6726.75万只，出栏牛183.43万头、出栏羊3292.08万只。2008年，54个牧业、半牧业旗县肉类、奶类、山羊绒和细羊毛等畜产品产量分别达到147万吨、282万吨、7211吨和7.5万吨，分别占全区的67%、31%、94%和77%。
　　据我区农牧业部门调查，2008年牧业、半牧业舍饲和放牧比重9：1，99%的牧民都饲养牲畜，牧区牲畜良种化水平为36.4%。
　　（二）人工饲草料基地面积、人工种草及全区草储量情况
　　2008年末，我区人工种草保有面积达到3860万亩，饲料作物播种面积781.9万亩，配套草库伦1015.5万亩。据2008年草原监测，全区33个牧业旗县天然草原总储量为80.7亿公斤，54个牧业、半牧业旗县人工饲草产量为139.9亿公斤。饲草料调入调出只是受灾年份旗县进行平衡调剂。
　　（三）我区牧业发展存在的主要问题和制约因素
　　一是草原生态脆弱，草原退化严重，生产基础设施不足。据有关部门统计，我区草原退化沙化面积以每年1000多万亩的速度蔓延，草原退化率由20世纪60年代的18%发展到80年代的39%，到2000年初已达到73.5%。草原退化、沙化进一步加剧了灾害性天气发生频率，草原生态环境治理任务依然十分繁重。牧区畜牧业生产始终处于脆弱的草原生态环境当中，现有的棚圈、饲草料基地和水利等基础设施不适应防灾减灾工作的需要。加之国家生态保护的需要，春季禁牧、休牧饲草料需求逐年加大，现有饲草料基地难以满足牲畜安全过冬度春需要。二是荒漠化和沙化土地面积大、危害重。我区地处于干旱、半干旱地区，自然条件恶劣，大部分地区属温带大陆性季风气候，自东向西降水量由450毫米到50毫米递减，年蒸发量由900至4000毫米递增，是全国荒漠化和沙化土地最为集中、危害最为严重的省区之一。除五大沙漠和五大沙地外，在阴山北麓还分布有大面积严重风蚀沙化土地和潜在沙化土地。据2004年第三次荒漠化和沙化土地监测，全区荒漠化土地9.3亿亩，占总土地面积的52.6%，约占全国荒漠化土地面积的23.6%；全区沙化土地6.2亿亩，占总土地面积的35.2%，约占全国沙化土地面积的23.9%；有明显沙化趋势的土地2.7亿亩，占总土地面积的15.3%，约占全国的56.6%。沙化土地遍布全区12个盟市的90个旗县（市、区），尤其是牧业地区，已经成为我国最大的沙尘源地，严重影响着当地和周边地区的生态安全，制约了经济社会的可持续发展。三是牧民生产结构单一，生产生活面临严重困难。多年来牧民主要依靠畜牧业增收，非牧收入所占比例很小，收入结构非常单一。2008年全区牧民家庭经营收入为143.4亿元，占总收入的98.1%，而家庭经营收入又主要从第一产业中获得。牧业生产成本逐年增加。近年来，为确保北疆绿色屏障，国家和自治区相继实施了退牧、禁牧等生态治理工程和草畜平衡制度，草原牲畜头数得到控制，畜牧业生产集约化水平有所提高，但生产经营成本也随之加大，同时相应的技术服务和公共服务支出也大大增加。全区牧民纯收入“八五”期间平均递增为15.6%，“九五”期间为12.8%，“十五”期间仅为5.3%。“十一五”以来，随着中央惠农惠牧政策力度的进一步加大，牧民人均纯收入增长幅度有所提高，但仍低于“八五”和“九五”期间的增长水平，也低于同期农民纯收入增幅4个百分点。如从实际可支配收入来看，2003年牧民人均收入减去支出的余额为364元，2007年的余额为275元，而同期我区农民收入减去支出的余额由2003年的1078元增加到2007年的1605元。四是“三牧”补贴政策少，牧区与农村得到国家政策实惠的差距逐年拉大。“三农”与“三牧”补贴反差大。近年来，国家出台了一系列鼓励粮食生产的强农惠农政策，力度不断加大，投入资金总量快速增长，而从事草原畜牧业生产的牧民所得到的政策实惠明显偏少。据对2008年国家和自治区对农牧民补贴情况不完全统计显示，涉农补贴项目有农业良种补贴、奶牛良种补贴、能繁母猪补贴、牲畜良种补贴、农机购置补贴、农业粮食直补、农资综合补贴、测土配方施肥、农业保险等补贴，补贴资金为60.5亿元，但涉牧补贴资金只有自治区本级牲畜良种补贴和国家农机购置补贴等几项资金，共计6598万元，涉农与涉牧补贴资金相差悬殊。牧业大户收入较高，掩盖了大部分中小牧户和无畜户的收入过低问题。五是草原生态保护建设与牧业增产、牧民增收的矛盾较为突出。牧民承担了生态保护与建设的成本。实行草原保护制度对草原畜牧业的可持续发展和草原生态文明建设发挥了重要作用，取得了重要成效，但也给牧民增收带来一些新的困难。以锡盟为例，牧区牲畜头数从1811万头减少到1325万头只，大体上每年压减牲畜头数100万头只，牧民平均每年少获取纯收入1300元。内蒙古农牧业经营管理站测算，牧民人均纯收入从2002年的3052元增加到2008年的6149元，年平均增速为9.25%，而畜牧业生产费用平均年增速为13.27%，高于其人均纯收入增速的4.02个百分点。如果从纯收入中扣除牧民人均生活费用5765元，节余仅为384元。几乎没有剩余维持下一年畜牧业简单再生产，只能依靠贷款。目前牧民人均债务余额达484.5元，比2002年增加36.6元，增长8.2%。
　　三、草畜平衡情况
　　（一）牧业、半牧业旗县合理载畜量、超载过牧量、超载率情况
　　20世纪50年代，内蒙古草原合理载畜能力为8700万个羊单位，到80年代降到5800万个羊单位，2002年降到了3500万个羊单位。2008草原超载过牧量1521万个羊单位、超载率高达73.5%
　　（二）草原产草量增长情况，人工草场面积和产草量、天然草原面积和产草量等情况
　　20世纪80年代，我区草原年均生产力为666.9亿公斤干草，而近三年全区草原生产力减少了139.6亿公斤。20世纪80年代，我区草群盖度为44.6%，而目前草群盖度比80年代减少7.3%。总体上看，我区草原生态在国家草原生态建设工程的扶持和带动下，相对于本世纪初草原退化最严重的时期有了明显的改善，草原生态持续退化的趋势有所缓解。但与20世纪80年代前相比，差距仍然很大，草原生态依然非常脆弱，持续退化的总体态势并没有得到根本的改变，草原生态恢复与保护建设任务还十分艰巨。
　　
　　四、生态保护建设情况
　　（一）牧区和半牧区县草原面积、退化草原面积、草原鼠虫害面积情况
　　由于气候因素与人类活动的长期交叉影响，我区草原生态环境呈现进一步沙化退化的趋势。据2001年至2003年内蒙古草原勘察设计院调查，全区退化、沙化、盐渍化草原面积为7.02亿亩，“三化”面积占草原面积的比重由20世纪60年代的18%发展到20世纪80年代的39%和2003年的62.68%，已占草原总面积的73.5%。近40年全区草原产草量平均下降30%—50%，部分地段几乎丧失生产能力。20世纪80年代全区草原退化、沙化、盐渍化面积占草原可利用面积的39.37%，目前草原退化、沙化、盐渍化面积大约占草原可利用面积的55%—65%。我区草原鼠虫灾害发生严重，危害不断加剧，对草原生态环境和畜牧业可持续发展构成了严重威胁，成为草原最为严重的自然灾害之一。全区每年草原鼠虫害面积约占草原可利用面积30%左右。
　　（二）牧区和半牧区水资源量
　　我区牧业和半牧业旗县水资源总量为273.41亿立方米，占全区水资源总量的50.08％，其中牧业旗县水资源总量为139.19亿立方米，半牧业旗县水资源总量为134.22亿立方米。牧业旗县人均资源量2853.19 立方米/人，半牧业旗县人均资源量1911.78 立方米/人；牧区地均资源量1.69万 立方米/ 平方公里，半牧区地均资源量8.66万 立方米/ 平方公里。2000年牧业和半牧业旗县平均降水量为331.1 毫米，较全区平均多49 毫米，其中牧区285.6 毫米，半牧区376.6 毫米。牧区人均水资源较半牧区水资源多，但地均水资源半牧区较牧区丰富。
　　（三）生态保护建设存在的主要问题
　　我区生态保护建设存在的主要问题是草原保护与建设力度偏弱。2000年以来，国家在内蒙古草原生态保护建设上累计投入约50亿元，按照10.2亿亩可利用草原面积计算，每年每亩投入不足0.5元。目前全区实行禁牧休牧的草原面积已达7.81亿亩，但国家安排的禁牧休牧补贴面积不足2.5亿亩，其余大部分草原未列入工程范围，得不到相应的补贴。近70%的草原禁牧休牧措施的实施带有政府的强制性，补贴很少或没有补贴。而且退牧还草禁牧休牧补贴标准偏低，不能充分补偿禁牧休牧给牧民造成的损失。已经实施的草原生态项目补贴期限只有较短的5年，多数植被只能得到初步恢复，项目到期后，草原如果重新被利用，势必会造成“三化”反弹。生态扶贫移民工程投入偏少，补贴标准偏低，人均仅有5000元，而且缺乏再生产扶持、就业培训、社会保障等方面的配套政策，难以做到移得出、稳得住、不反弹。
　　五、促进牧区又好又快发展的意见和建议
　　为了促进我区牧区又好又快发展，草原生态、农牧业发展、民生工程、农牧业基础设施、社会公共服务设施建设等方面为我们提出重大建设任务，建议国家加大政策支持力度。
　　（一）加强“两个屏障”建设，进一步巩固草原生态安全和边疆地区稳定
　　我区地处祖国北疆，横跨“三北”，毗邻两国，是保护“三北”尤其是京津地区的主要生态屏障。长期以来，党中央、国务院和国家有关部门非常关心和支持我区的生态建设。从西部大开发战略实施开始，我区在国家的大力支持下全面开展了生态建设，重点生态建设工程范围涉及我区90%以上的旗县。截止2009年，中央已累计给我区投入生态建设资金325亿元。全区生态环境初步取得了整体恶化趋缓、项目区明显好转的良好效果。但由于气候因素与人类活动的长期交叉影响，生态系统十分脆弱，生态保护与建设将是一项长期的和艰巨的任务，而且面临着严峻困境。主要是生态环境恶化程度仍然严重，范围很大，历史建设欠账多，投入与建设力度明显不足。
　　我区也是祖国北方的安全屏障。广大草原牧区是维护边疆安宁的重要防线。辽阔草原是我国以蒙古族为主体的北方少数民族世代生存和发展的区域，沿我区4200多公里边防线居住的100多万牧民是维护国防安全的重要力量，对于加强民族团结、促进边疆和谐安定具有特殊重要的意义。近年来，草原区牧民畜牧业收入增幅连年下降，畜牧业基础设施投入不足，生产、生活费用支出偏高。草原保护与牧民增收关系不够协调，尤其是牧民在禁牧保护草原中养畜量下降，付出了较高代价。牧民收入减少既影响到牧民建设草原的积极性，也影响到草原牧区和谐发展和民族团结稳定。因此，我区生态保护与建设任务相当艰巨，已进入关键时期。下一步生态保护与建设要重点抓好以下几个方面的工作：
　　1.提升草原生态建设战略地位
　　我区13.2亿亩草原是我国北方重要的生态安全屏障，草原和森林在北方生态系统中具有同等重要的地位和作用。我区草原东西直线距离2400公里，南北宽度200—500公里，连接东北、华北、西北，跨越了温带半湿润、半干旱和干旱三个气候带。由于区位和功能的特殊，在防治荒漠化、维护我国生态安全中发挥着举足轻重的作用。我区草原也占据着大陆北方季风主通道和东北、华北上游水源地等特殊的气候地理位置，对我国北方大气候调节和河流、湖泊等水生态及东北、华北农业生态环境具有非常重要的影响。既具有较强的生态系统调节功能，同时又具有较强的碳汇功能。但由于历史上不合理利用，目前草原生态中度以上退化区域占全区国土面积的62.5%，其中重度和极重度的退化区域占36.7%。国家实施京津风沙源治理、退牧还草等生态建设工程是改善草原生态环境最重要的项目，但目前这些项目建设均已进入一期规划末期，建议国家加快二期规划编制工作，及时启动草原生态保护与建设接续工程。同时进一步提升草原生态建设战略地位，加大投入力度，扩大项目覆盖范围，优化投资结构，完善建设内容，根据不同类型区域特点实行不同的治理模式。
　　⑴京津风沙源治理工程加大我区草原牧区的投入。我区京津风沙源治理工程土地总面积5.24亿亩，其中有草原面积3.63亿亩。该工程一期规划要求我区治理荒漠化土地1.17亿亩，已完成治理面积0.88亿亩；同时在草原区安排了禁牧舍饲6430万亩。一期规划目标完成后，项目区仍有严重荒漠化土地1.7亿亩急需治理。为此建议：一是请国家在总结和推进一期工程的同时，做好二期十年治理规划，并将我区的1.7亿亩土地全部纳入治理与保护规划。二是在京津风沙源二期规划中加大禁牧舍饲力度，安排草原区禁牧舍饲1.5亿亩，饲草料补助由5年延长为10年，并将一期工程到期的禁牧休牧补助再延长5年。三是生态建设工程的投资管理体制进行必要改革，由国家确定任务、目标和检查验收，其治理保护建设内容、措施和形式由自治区政府根据治理区域的实情因地制宜地进行确定。
　　⑵退牧还草工程加大建设任务，调整建设内容。我区除京津风沙源治理区外，需要实施退牧还草面积还有6亿亩。国家规划“十一五”期间在我区退牧还草3亿亩，到目前为止，国家安排的任务是1.9亿亩，还有1.1亿亩的建设任务待安排。退牧还草工程的实施促进了禁牧、休牧与舍饲圈养相结合，实现了项目区增绿、农牧民增收的目标。对此，建议国家一是加大建设任务，分二年即2010年和2011年每年安排5500万亩，并将饲草料补助由5年延长至10年；二是尽快组织编制二期十年规划，并考虑治理的难度和物价因素要加大投资力度，根据实际情况每年安排我区建设任务3000万亩。重点建设棚圈、饲草料基地、贮草设施。
　　
　　京津风沙源治理和退牧还草两项草原生态治理重点工程二期规划完成时，我区治理和保护的草原面积可达到草原可利用面积的80%，将进下夯实我区草原生态安全基础。
　　2.实施退耕、移民、保生态综合工程措施
　　⑴继续加大退耕还林工程的实施力度。从2000年国家启动退耕还林还草工程到2006年停止，7年共安排我区退耕地1383万亩。据国土部门摸底调查，目前我区牧区、半牧区仍有2066万亩沙化坡耕地亟待退耕还林（草）。这些亩产不足百斤的耕地退耕后只减少20亿斤粮食产量，而我区“十二五”期间实施粮食增产规划可新增粮食100亿斤。2010年中央1号文件提出“在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发和库区移民，适当增加安排退耕还林”。建议国家对我区从2010年开始用10年完成，每年安排退耕地还林（草）任务200万亩。重点向半农半牧区倾斜，实现退耕增粮保生态的目标。
　　⑵加强生态移民建设工程。对草原生态极度恶化、正在实施禁牧的禁牧区牧民生活贫困化加剧，需要实行生态移民（即生态移民、边境地区游牧民族定居、易地扶贫移民的“三合一”移民）。建议国家加大生态移民工程支持力度，加快牧民转移步伐，最大限度地减少草原区人口压力。我区在“十五”和“十一五”期间草原牧区完成生态移民搬迁10万人。保护了天然草原0.7亿亩。为了能移的出、稳的住，除了有建房补助还需要有相应的生产设施建设投入，补助标准应达到5万元/人。目前草原牧区还有15万人需要搬迁，总投资75亿元，建议国家列入“十二五”生态移民建设任务。我区将根据不同的农牧业功能区域，特别是将生态恶劣的边远地区确定为移民投入重点。从目前我区环境承载能力、第一产业现有开发程度和生态环境状况，统筹考虑未来我区新农村新牧区人口布局，将全区国土空间的农牧业功能区划分为禁止开发区、限制开发区和优先开发区三类区域，按照不同区域制定新农村新牧区发展规划，地方政府负责配套建立促进牧民的转移机制，完善转移牧民的社保、低保等政策。通过共同努力，争取到2015年全部解决这部分农牧民的转移定居问题。
　　⑶开展沙害治理专项工程。呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、毛乌素沙地、乌兰布和沙漠和阿拉善的两大沙漠是草原牧区沙化退化最严重的地区，也是沙尘暴的主要源头之一，同时该地区生态状况好坏将直接影响我区乃至“三北”地区生态的总体变化。党和国家领导人多次对我区的这些沙漠、沙地治理做出批示。因此，国家及我区将沙地沙漠的严重沙害区作为我区草原生态建设与保护的重点区域，我区编制了呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、毛乌素沙地、乌兰布四大沙地的治理规划和阿拉善生态综合治理规划。正在申报国家，规划利用10年时间，本着实事求是的原则界定沙害严重治理区域，采取因地制宜的工程措施，达到防沙、固沙、增绿、增收的目标。工程规划总投资230亿元。建议国家尽早批复沙地治理专项规划，并启动实施防沙治沙专项治理工程。
　　3.建立草原生态补偿长效机制
　　一是对实施阶段性禁牧进行补偿。对草原重度退化且经过一段时间禁牧生态能够得到恢复的区域进行补偿。我区经过调研和测算，实行禁牧区域内的牧民按照每年10元/亩、休牧3元/亩，每年每人补偿金额不低于6000元（按2009年牧民人均纯收入计算），最高不超过8000元（牧区中等养殖户人均收入水平），连续补贴5年。5年禁牧期满后，根据草原生态功能恢复情况进行测定，达不到生态功能恢复的继续执行阶段性禁牧休牧。建议国家按照此标准，对我区施行禁牧休牧区域内的牧民给予草原生态效益补偿。二是实施鼓励划区轮牧补偿。为了促进草原使用权合理流转，提高牧区生产组织化程度，需要对牧民合作组织实行划区轮牧的按照每年1元/亩的标准给予补贴，每人每年补贴金额不低于2000元，最高不超过5000元。三是尽快征收草原植被恢复费。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，对凡是在草原上从事开办企业、建设道路、开发矿藏，地质勘察、架设（铺设）管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的，按照《草原法》和《土地管理法》的规定，开征草原植被恢复费，请国家物价部门、财政部门、草原行政主管部门尽快制定征收补偿办法。
　　（二）建设国家绿色有机农畜产品生产和加工基地
　　我区的54个牧业、半牧业旗县水土光热等农牧业生产条件匹配程度好，农牧业生产历史悠久，广大天然草原既是国内享有盛誉绿色畜产品基地，同时有条件建设成国家绿色无污染蔬菜、奶牛主产区，围绕 “菜篮子”有效供给，充分发挥我区绿色无污染优势，为京津唐等周边大城市建设国家优质蔬菜、乳肉禽、优质杂粮等生产和加工基地。为此，需要加大节水灌溉饲草地、畜牧业现代化示范区、规模化养殖场、设施农业发展等农畜产品基地等基础设施建设的投入。
　　1.建设节水灌溉饲草地1000万亩。有灌溉条件的饲草地每亩可产1.5吨干饲草（以优质禾本科牧草计算），相当于中西部天然草场100亩的干牧草产量。“十五”和“十一五”期间，国家在我区已开展牧区水利工程示范项目，共投资1.67亿元，新建节水灌溉饲草地22万亩。为接续好“十二五”规划，从草原畜牧业避灾抗灾、持续稳定的实际需要出发，应当逐步提高饲草料保障能力。目前我区有灌溉饲草地480万亩，从2010年起10年内完成1000万亩建设任务。我区已组织编制了《牧区饲草料地灌溉工程发展规划纲（2010年～2020年）》，到2020年在有水源条件的地方，全面完成1000万亩牧区灌溉饲草地建设目标，其中完成200万亩饲草料地节水改造，新增530万亩节水饲草料地，饲草料总产达到300亿斤（干牧草），可基本满足草原牧区牲畜过冬度春的饲草补给问题。该项工程总投资需79亿元。建议国家批准我区的规划，同时申请国家投资50亿元，自治区各级政府和群众自筹29亿元。
　　2.建设一批草原畜牧业生态示范牧场。为了加快推进草原畜牧业向集约经营转变，在统一规划的基础上，运用股份合作等市场机制，大力推进规模化、现代化生态示范牧场建设，形成集饲草料生产、科学养殖、初步加工一体的草原畜牧业生产园区，引导草原畜牧业经营方式转变。根据本区域生态环境状况和草场动态承载能力，以资源水土条件为依托，将草原牧区划分为畜牧业优化开发、限制开发区和禁止开发区域。明确不同区域的生态功能和产业定位，科学规划人口居住分布、转移和畜牧业生产布局协调发展，在优化开发区域加快建设现代生态养殖区。建议国家批准我区从2010开始开展草原畜牧业生态示范牧场建设工程。用10年时间，力争使草原牧区25%的基础母畜进入现代化牧场饲养。自治区规划建设1000个草原生态牧场，每个畜牧业生产园区可接纳生态移民200人，饲养1万头（只）基础母畜，总投资约40亿元，其中申请国家补助投资占50%，地方和牧民自筹占50%。每年争取对草原生态牧场园区水电路等投入4亿元基建专项资金（平均1个草原生态牧场园区建设投资400万元）。
　　3.加快标准化规模奶牛场建设，提供绿色安全乳制品保障。我区奶牛存栏和牛奶产量已分别占到全国总量的30%和25%以上。为了保障我区乳业长期稳定健康发展，解决人畜混杂，养殖污染严重，疫病隐患大等问题，需要加快推进标准化规模养殖基地建设。标准化规模奶牛场建设坚持政府引导、企业牵头、奶农参与、社会化服务方式组织实施。我区规划到2012年全区奶牛养殖以提高质量为重点，优质荷斯坦奶牛数量稳定在200万； 100头以上标准化规模养殖场奶牛存栏比重达到50%以上。全区完善和建设规模化养殖场（小区）2000个，共需要总投资80亿元，每年需要筹集20亿元。其中政府引导性补助占到总投资的10%左右，需要筹集8亿元，请求国家补助投资4亿元，其余投资由地方政府和项目建设主体来筹集。
　　
　　4.创建绿色有机蔬菜基地，提高设施农业无污染循环利用水平。我区蔬菜产业发展坚持以绿色、无污染基地为依托，以区内和周边京津等大中城市市场为导向，以养殖、沼气、种植为一体，以提高产地批发市场交易能力为突破口，以发展大综有机蔬菜和反季节蔬菜为重点，做大绿色有机蔬菜产业规模。重点要扩大保护地面积，继续在国家支持下加快户用沼气和温棚、大棚等设施蔬菜建设有效结合。使绿色、无污染蔬菜产业成为农村循环经济发展和农牧民增收新的增长点。目前，广大半农半牧区设施蔬菜建设规模小、在种植业中的比重低，地区间发展不平衡，为解决这些问题，我区规划到2020年建成具有区域特色的四大蔬菜生产基地，即东部设施蔬菜外向型基地、中东部环京设施蔬菜基地、中西部环城设施蔬菜基地、西部出口设施蔬菜基地。全区新增设施蔬菜面积315万亩，其中日光温室170万亩，塑料大中棚145万亩，总面积达到400万亩以上。以上共需要总投资约1000亿元，主要以农牧民和社会资金投入为主，政府给予适当补助的方式建设。
　　（三）加快牧区民生工程建设，保障边疆安全稳定
　　认真落实温家宝总理在今年政府工作报告中提出的“优先支持边疆民族地区加快发展”和“加快完成边境一线地区危房改造，实施游牧定居工程”的要求，切实解决好广大农村牧区饮水安全、加快沼气工程建设。
　　1.加强饮水安全工程建设，提高农村牧区居民饮水安全保障程度。按照国家发展改革委、水利部、卫生部编制2010年至2013年规划的要求，我区已经完成编制工作并已上报，计划解决604万人的饮水安全问题，其中包括国家已经核定我区“十二五”期间解决的331万人，以及我区要求国家新增加的273万饮水不安全人口。为加快解决我区604万人的饮水不安全问题，一是希望国家将我区上报的604万人饮水不安全问题全部列入国家规划；二是希望国家根据我区实际加大工程建设投资力度，将国家补助投资标准由目前的人均445元提高到500元。
　　2.加快沼气工程建设，改善农村牧区生产生活条件。我区将继续在国家支持下加快农村牧区沼气建设。按照政府引导、多元发展、建管并重、安全生产、方便农户、讲求效益的总体要求，把沼气建设作为农村牧区又好又快发展的重要抓手，大力开展户用沼气和大中小型沼气工程建设。建立健全管理、技术推广、施工和建后服务四支队伍，着力推进沼气技术进步，努力实现农牧民家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农牧业生产无害化、农村牧区能源结构合理化。“十二五”期间要继续保持每年建设10万户的速度，五年累计建设50万户，使受益农牧户总数达到100万户，占到全区适宜发展沼气农牧户的30%。大、中型沼气工程建设主要解决规模养殖场粪污处理和农村集中连片供气的有效结合，每年建设20座，使全区大中型沼气工程总数达到占大中型畜禽养殖场总数的30%以上。
　　3.切实解决好边境牧区和半农半牧区危房改造，改善贫困农牧民居住条件。我区边境牧区和半农半牧区有许多危房和无房户，由于受经济发展水平、自然条件以及农牧民财力所限，居民住房的建筑标准偏低，房屋质量较差，仅能满足最低居住标准。经过几十年风雨浸蚀，许多土坯房和板夹泥房多数已成为危房、险房，急需更新改造。初步统计在我区边境牧区、农村共有危房和无房牧户63.8万户。其中在沿边境的7个盟市18个旗县有3.8万户，半农半牧区34.7万户危房改造任务。通过共同努力，争取到2015年全部解决这部分农牧民的危房改造问题。希望国家考虑北方房屋建设成本高的实际，提高补助标准，同时加大牧区饲草料地、暧棚暧圈配套工程建设以及改造配套供水、排水、供热、道路等工程建设投入。
　　（四）加强重大建设基础设施和公共服务设施建设
　　1.水利设施。目前我区牧区地表水的开发利用率只有12%左右，工程性缺水十分严重，草原建设中水资源供需矛盾非常突出。我区进入国家大中型水库建设专项规划的水库数量少，主要河流缺乏控制性工程，不能适应牧区经济社会可持续发展的要求。“十二五”期间我区要抓住国家拉动内需有利时机，以水资源保护、开发和防洪减灾为重点，围绕解决草原建设工程性缺水的矛盾，加快自治区牧区重点水利基础设施建设。
　　我区草原牧区的扎罗木得水库列入了国家大型水库建设规划，扎敦河、毛都、德日苏宝冷、乌兰敖包、红格尔、乌不浪水库等6个水库列入了国家中型水库建设规划。建议国家在“十二五”期间对扎罗木得水库尽快批复立项，同时安排建设资金，加大对扎罗木得、扎敦河、毛都、德日苏宝冷、乌兰敖包、红格尔、乌不浪水库的投入力度，确保工程早日建成并发挥效益。希望国家在调整全国大中型水库建设规划时，将我区计划建设的文得根、大头山、晓奇、七泡子、哈尼嘎、神指峡、红吉水利枢纽等大型重点调蓄水工程以及呼和乌素、白音花水库等近30座中型水库纳入国家规划并安排建设资金。
　　2.教育设施。加大教育服务设施投入，完善义务教育经费保障机制，提高义务教育阶段民族语言授课寄宿生和汉语授课家庭贫困寄宿生的生活费、住宿费补助标准以及中小学公用经费标准。加大对中小学校舍安全工程和义务教育学校标准化建设的投入力度。加快对少数民族中小学生实行国家通用语言文字教学、加授本民族语文的双语教育步伐，到2015年基本普及双语教育。对民族语言授课实行免费教育，完善民族院校基础设施，支持我区建设民族艺术大学。建设一批优质特色职业院校和国家示范性职业学校，大力推广“9＋3”免费职业教育模式。
　　3.医药卫生设施。加大医药卫生改革资金投入，适度扩大中央投入比例，对困难地区降低或取消地方配套资金。继续加强旗县、苏木乡镇、嘎查村三级医疗卫生服务网络建设，尽快实现每个苏木乡镇有一所标准卫生院、每个嘎查村有一所标准卫生室的目标。全面落实医药卫生体制改革方案，到2012年初步建立起覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。加强卫生监督机构、疾病预防控制实验室和应急医疗救治能力建设，建立边境旗市和牧区120急救指挥系统。加强盟市地方病防治机构建设，做好重大地方病防控。扶持蒙中医药事业发展，鼓励蒙医药科研开发和推广应用，支持建立蒙医药独立的质量标准和评价管理体系，推进蒙中医药产业化。
　　4.文化设施。希望国家在广播电视村村通、乡镇综合文化站建设、文化信息资源共享、农村电影放映、无线覆盖及西新工程等重点文化工程建设方面，给予我区倾斜支持。
　　5.畜牧业公益性设施。一是加大对牧区良种繁育体系的投入，以种畜场、人工授精站为重点，不断强化种畜生产的基础设施建设，提高供种能力，为提高畜牧业综合生产能力创造必要的条件。每年扶持30个良种繁育场，按照连续五年每个改扩建项目国家扶持100万元计算，每年需要3000万元。主要用于棚圈等基础设施完善，建设现代化种畜场，标准化生产。在良种推广上每年新建肉牛、肉羊“四有”人工授精站点（有固定房舍、有配套设备器材、有1—3只优良种公羊、有1—2名技术熟练配种员）1000处，每处投资5万元，连续五年，每年需要5000万元，使牧区绵羊、山羊人工授精配种率由现在的25%达到50%以上。二是依照《畜牧法》将畜禽遗传资源保护经费列入财政预算。同时鼓励全社会共同参与保种事业，防止盲目引进外来品种，将地方畜禽品种遗传资源优势转变为经济优势。三是应将畜牧技术推广体系承担的公益性职能所需经费纳入财政预算，推进良种补贴、良种工程实施力度。国家启动的基层农技推广体系改革与建设示范县项目应包括畜牧业推广体系，技术推广应以牛羊人工授精技术、胚胎移植技术、性别控制技术、模式化饲养技术、无公害畜产品生产技术作为重点，确保科技成果转化为现实生产力，提升整个行业服务质量和水平，推进畜牧业优势产业发展。
　　（五）建议国家实施牧区财政鼓励政策，增加牧民转移性收入
　　一是实施牲畜良种直补。在2010年奶牛良种补贴为主的基础上，将牧区优势畜种肉牛、肉羊、细毛羊、绒山羊全部纳入补贴范围。从2010年开始，对我区牧民年更新的12万只种公羊予以补贴，标准为种公羊1000元/只/年；对230万头基础肉用母牛使用冻精进行补贴，补贴标准为10元/头/年。对牧区3900万只基础母羊和230万头基础肉用母牛予以饲养直接补贴，每年每只补贴50元和100元。以上每年需国家补贴资金22亿元。
　　二是实施过冬度春贮草贮料补贴。我区牧区过冬度春需贮料128万吨。由于牧区饲料价格较高及运距较远，每贮料1公斤给予0.20元补贴，年需补贴资金2.6亿元。过冬度春需贮草800万吨，在打贮草及运输上予以补贴，每贮草1公斤给予0.10元补贴，年需补贴资金8亿元。
　　三是对畜产品销售实施补贴。对6月中旬至7月中旬前冬羔早春羔出栏的商品畜进行补贴，每只肉羊补贴100元。每头肉牛补贴300元。对牛羊肉、羊绒、羊毛、皮张等大宗畜产品，参照农产品价格保护政策，制定畜产品价格保护政策，避免牧民的收入因为市场等因素的变化而降低。
　　四是实施牧区畜产品生产大旗县奖励政策。参照粮食大县、生猪大县、蛋鸡“以奖代投”奖励政策，在牧区对牛奶产量在10000吨以上、牛肉产量在3000吨以上、羊肉产量在3000吨以上、羊绒产量在50吨以上，羊毛产量在1000吨以上大旗县进行奖励，每个旗县奖励500万元，申请国家每年安排奖励资金 10亿元。
　　（作者系内蒙古发展改革委农村牧区经济处调研员）