义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析

　　2008年12月21日新华网消息：國务院总理温家宝近日主持召开國务院常务会议，审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从2009年1月1日起，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，在全國义务教育学校实施绩效工资.确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时，对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。
　　
　　一、绩效工资政策的國际背景
　　
　　1　國外绩效工资的跌宕起伏
　　公立学校教师绩效工资最早在1710年英國部分地区实施，教师薪资建立在学生读写算的测验成绩基础上。20世纪20年代和30年代，“科学测量”开始在这个國家以智力、能力和成就测验的形式兴起。有许多评估教师熟练程度和学生成绩的方案出现，但最棘手的问题是没有一个方案能够在教师的教学功绩和学生的学习成就之间建立一个稳定的关系模型。尽管如此，2000年，英國教育与就业部发布了《中小学绩效管理》的通告，推出一种新的教师评价制度——绩效管理评价制度，该评价制度在2001年得以迅速推广。
　　上世纪20年代以来，美國公立学校开始了绩效工资制度改革实验，但由于教师的激烈反对和绩效工资制度本身的弊端，在其后的几十年里逐渐停了下来。20世纪80年代中期，《國家处在危机中》建议教师工资应该具有“专业竞争性、市场敏感度、以绩效为基础”。美國的基础教育改革开始注重绩效为本、优质为先，在这一背景下，单一工资制遭受了更为严厉的批评。里根总统赞同绩效工资的想法，在各级政府和学区的鼓励和要求下，学校绩效工资改革又掀起了高潮，引起了各界的关注和争论。这些实验常常基于监督者的评估为教师付薪，常常导致教师对评估主观性的不满和怨恨。结果又一次绩效工资的改革实验昙花一现。尽管绩效工资长期失败，但是于90年代末再一次成为公众讨论的话题。2009年3月10日，在全美拉美裔商会上，奥巴马重申支持以绩效为基础的教师工资制度，并赞扬了南卡罗来纳州在这一领域所做的工作。呼吁更加重视数学和阅读，支持以教育创新为特色的特许学校。改革目前虽遭受很大的阻力，但受到了两党的支持。
　　
　　2　國内教师工资问题显著
　　在绩效工资政策出台之前，我國政府为提高教师工资待遇在法制建设和财政投入上做出了很多努力，但是一些问题仍然没有得到解决。
　　(1)义务教育阶段教师工资水平偏低
　　由于教育线长面广，國家财力又不怎么富裕，导致多年来教师工资横向比较不容乐观。教育部不久前发布的2008年《國家教育督导报告》指出，我國义务教育阶段教师工资收入水平依然偏低。2006年全國普通小学、普通中学(包括初中与高中)教职工年均土资收入为17 729元和20 979元，分别比國家机关职工年均工资收入低5 198元和1 948元。这表明，“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实。
　　(2)教师收入差异显著，影响师资均衡
　　①外部差异与内部差异。外部差异主要表现在教师待遇与其他一些职业相比，相对较低，尤其是与公务员相比。教师工资的内部差异表现有许多，首先是各级学校间教师收入存在差异。研究显示，北京市三级学校内部，普通高等学校与普通中学教师的工资水平比较高，而小学校教师的工资水平则显得相对低一些。另外，在教师性别、教龄、学历方面也存在着工资上的差异。
　　②区域差异与城乡差异。经济发达地区的教师收入与欠发达地区的教师工资是有差异的。研究者们通过对北京教师工资水平与全國教师平均水平比较，得出几个特点：第一，无论是在整个教育行业，还是在二级学校内部，北京市的教师工资水平都要毫无疑问地高于全國平均水平。第二，从教师工资的增长幅度上看，北京市的教师工资增幅要明显高于全國教师的平均水平。第三，随着时间的推移，北京市教师的工资水平和全國教师工资的平均水平之间的差距越发的加大了。在教师工资的城乡差异研究方面，有研究者的调查：虽然各省情况略有差异，但总体情况是，城市教师的平均工资收入、课时津贴以及年节等奖酬金、岗位津贴等都明显地高于农村教师∞。由于这种工资差异等原因，也形成了农村教师和城市教师向上流动和向下流动的不同心态和不同特点，这给农村教育发展带来一定的影响
　　有研究表明，中西部地区尤其是农村地区教师流失现象严重，流失的原因与这些地区教师的工资待遇和区域经济发展水平差距有很大关系。教师尤其是义务教育阶段教师的工资待遇和生存问题始终困扰着广大教师，同时也困扰着教育事业的发展。
　　(3)教师激励机制欠缺
　　目前很多学者研究表明，由于激励机制欠缺，中小学教师职业倦怠问题严重，激励教师的积极性成为学校管理的重要任务。田静敏对新形势下教师工资激励机制进行了探讨，提出教师的工资结构应符合社会主义市场经济规律和教师工作特点，实行按劳分配原则，除标准工资外，还要建立等级津贴和特殊工资，从而保证教育人才的稳定和提高，提高教育的國际竞争力。
　　
　　二、绩效工资政策实施后的显著问题
　　
　　自政策出台以来，本研究通过网络密切关注各方面对绩效工资政策的反应，并对义务教育阶段中小学校长和教师进行调查研究，先后在北京、绵阳、贵州等地作了多次访谈和两次问卷调查。时至今日，绩效工资政策出台已两年。经调查发现，绩效工资实施后存在一些特别值得关注的问题。
　　
　　1　校长角色“尴尬”。
　　在整个绩效工资政策实施过程中，“校长”处于一个非常特殊的地位。他是政策实施的对象，同时也是政策实施的一个主体。他既在被考核的范围内。也在参与制定该校教师的绩效考核方案。中小学校长在绩效工资政策实施中的权力究竟该有多大?他们有没有制定绩效考核标准的能力和条件?其工资水平应该达到什么程度?对校长的考核应该由谁及按照怎样的标准来执行?这些都是校长们面临的问题，也是教师们关注的焦点。
　　有报道提出，要警惕教师绩效工资异化为过度集权。广东省自实行教师绩效工资以来，一些地区和学校分配方案出现“偏行政、轻教学”的现象。“工作20多年的一线教师待遇，可能还不如20多岁的学校团委书记。”“学校行政人员最高工资可达一线教师的3.5倍”，一线教师获益不多，引起强烈反响。教育的过度行政化，导致了学校领导在政策制定和资源分配中掌握了绝对主动权，学校领导既当裁判员又当运动员，导致领导多、老师少也就是很自然的了。湖北三峡某校长的绩效工资由教育局来考核发放，其绩效工资基本是原来工资总量的0：5倍，所以，工资总量为原来的1.5倍。该校长的9.5倍的绩效工资的发放标准及来源成为教师们议论的焦点。
　　
　　2　绩效量化难以解决分配难题
　　教师教书育人工作很难以量化的形式来评价，因此，如何就教师的教学进行公正的量化或者质性评价，是否把升学率和考试成绩考虑进去及如何考虑等问题，是各位教育局长们关心的一个问题。技术支持直接影响教师对绩效工资评判标准的合理性及公正性的质疑。如何在政策实施过程中保证其合法性、公平性和实效性，既是教育领域价值判断问题，也是一个很重要的技术性问题。
　　绩效工资考核项目一般由几块构成：主要包括教师所带班的学生学业成绩、课时、教研情况、参加活动及获奖情况、出勤率、教案等方面。所占比重各不相同。绩效工资的考评大都依据教师工作量来定，把各项工作以点数的形式转换为课时量。不同学科之间、行政人员与教师之间、后勤与教师之间工作量应该怎样换算颇有争议。目前出现了几种分配倾向：因为教师学科的不同而导致工作量的差距；轻行政，偏教学；轻教学，偏行政；新一轮“大锅饭”带来的不公平。这些表现都是绩效难以量化，因而难以解决分配不公平问题的结果。
　　
　　3　激励效果不理想
　　实施绩效工资后，校长所受激励并不明显。2010年，大部分地区绩效工资落实的背景下，只有40.6％的校长想做得更好一些，53.1％的校长没有变化，6.2％的校长未置可否。在校长们热烈的期待后，绩效工资真正起到激励作用的校长还不到一半，想象与现实存在很大差距。其中，因为绩效考评标准难以把握，绩效工资政策带来的矛盾和压力挫伤了_部分校长的工作积极性。
　　实施绩效工资后，教师工作积极性也未得到显著提高。只有28.1％的教师工作更为积极，56.2％的教师没有变化，9.4％的教师工作态度消极，另外3.1％的学校不清楚教师的工作积极性变化。目前，调查中发现，62.5％的学校已经落实绩效工资，15.6％的学校正在落实绩效工资，而只有28.1％的学校校长感觉到教师工作态度变得更积极了。可以看出，绩效工资政策的实施激励效果离政策预期相差较远。
　　
　　4　工资收入差距问题未能解决
　　(1)扩大了地区间工资差距
　　义务教育中小学实施绩效工资，仍然未能解决义务教育学校教师地区收入差距大的问题。财力雄厚的广东东莞、云南昆明等市区施行绩效工资以来.教师的平均工资及福利水平都比以前大大提高了，最高可以拿到6 000多元，最低也在4 000以上，工资差距最大在1 600元。但是一些财力较弱的地方，比如湖北三峡某校教师工资总量基本没变，只是人均增加了400。“绩效工资不仅起不了作用，还挑起矛盾，激起老师对职业的倦怠”，教师们对此意见非常大。
　　(2)同城不同酬现象严重
　　同一区域不同学校教师工资水平相比，40.6％的被调查校长所在地存在同城不同酬的情况，9.4％的校长不清楚是否存在这种情况。在访谈中，有的校长和老师反映，同一个城市内部，市区学校、县区学校、城乡结合部学校的教师工资水平存在很大差异，引起更多的教师往城市流动。但也有教师反映“农村学校教师和重点校成绩是不一样的，他们和我们拿一个水平的绩效工资，我们不服气。这样，农村的教师要比城市的幸福啊，工作量小，压力小，工资还照拿!”同城同酬与同城不同酬都会成为不同学校教师争议的重点。目前应当针对“农村教师和城市教师对教育的贡献有何不同”达成一个共识。
　　(3)与公务员工资比仍存在差距
　　据调查，与当地公务员水平相比，只有9.4％的学校教师工资水平不低于当地公务员工资，40.6％的学校工资水平与公务员差不多，50％的学校教师工资水平低于公务员工资水平。可见，与绩效工资政策目标规定的工资水平相比还有很大差距。
　　
　　三、启示和建议
　　
　　我國义务教育绩效工资政策与英美绩效工资政策出台的动因有些相似性：一是市场经济的大背景，二是教师激励的需要，三是提高教学质量的要求。从英美绩效工资政策跌宕起伏的走势来看，绩效工资政策实施的背后总是有國家领导层面的支持，存在的最大问题是如何确定教育领域绩效工资考核的标准和方法。我國绩效工资政策实施急需经费和考核标准操作的技术支持，因此，实施过程中肯定也会有弯路。
　　考核标准在教育领域历来是个很有争议的问题，不是短时间几个人能够解决的。针对我國义务教育教师工资现状，提出以下几点想法。
　　
　　1　明确首要任务
　　我國义务教育教师薪酬管理的首要任务应当是普遍提高义务教育教师工资水平，并逐步缩小全國义务教育阶段教师工资水平差距(按当地实际购买力水平来比较)，与此同时提高教师工资待遇的外部竞争性，这样才能够稳定教师的职业精神的投入并真正提高我國教师职业吸引力。在此基础上，我國可以进一步完善教师资格认定、招聘、薪酬、考核和辞退等制度。
　　
　　2　调整绩效工资政策
　　绩效工资分配标准的制定权和制定程序应该予以重新规定，分配标准的制定权应该上移，制定程序应该公开、透明、民主，在广泛调研的基础上进行；绩效工资总量应该加以提高，不能损害教师的既得权益；以具体可行的措施保证财政投入的来源和渠道畅通，保证不同地区教师的收入具有同等购买力。
　　
　　3　改革完善教育管理制度，加强宣传指导
　　我國教育管理体制还不健全，预测和应对问题的灵敏度还很欠缺。在教师薪酬管理过程中，需要进一步培养教育管理人才，改革完善國家对学校的各层面的教育管理体制，并做好教育管理中的宣传指导工作。
　　
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