旅游市场监管中运用行政指导的可行性分析

　　据世界旅游组织预测，到2020年，我国将成为世界第一旅游接待国家和第四旅游输出国家。①为了实现我国旅游业在新世纪的历史性跨越，从中央到地方的旅游管理体制必须适应旅游市场发展的需要。如何才能使我国旅游行政管理快速适应旅游市场发展的要求呢？我认为，其中一个重要方面就是实行旅游市场监管。在大力推动旅游业全面快速发展的现阶段，各级旅游行政职能部门应该如何行使职能，应该采取什么监管方式，以及是否可行、怎样运用，这些都是旅游行政监管领域应该研究的。本文仅就行政指导方式在旅游市场监管中是否可行进行探析。
　　一、我国对旅游市场监管中行政指导运用的研究现状
　　（一）法律界对旅游行政指导的法律规制严重缺失
　　就我国近年来的情况看，行政指导实践基本上已涉足整个行政管理领域，并且取得了显著的效果。尤其在旅游行政监管领域，旅游行政主体在旅游规划编制、旅游市场推广、假日旅游市场秩序、旅游企业管理等方面广泛运用行政指导手段，行政指导在旅游市场监管实践中发挥了重要的作用。目前行政指导在旅游市场监管中的适用范围还在不断呈现出扩大的态势。但是，在我国的旅游市场监管实践中，行政指导却游离于法律规制之外。这种现象的出现，其主要原因是旅游行政指导的法律规制严重缺失，特别是关于旅游行政指导的程序规范几乎处于空白状态。为了使旅游行政指导适应实践的需要，并且获得更大的发展，我国应从行政实体法和程序法两个方面对旅游行政指导行为进行规范。需要注意的是，行政指导是一种具有灵活性和柔韧性的非强制性行政行为，不能过多地运用实体法对其进行约束，可以只对旅游行政指导的要件和内容做出详细、具体的规定，以防止行政主体的随意或恣意，避免旅游行政相对人的合法权益受到侵害。应当从程序法的角度加强对旅游行政指导的规制。因为在公平、公正的程序规范下，不仅可以保障旅游行政指导的机动性，减轻行政主体的负担，而且可以防止旅游行政指导在运用中失控，减少相对人对行政主体“暗箱操作”的疑虑，保障旅游行政指导最终价值的实现。
　　（二）理论界对旅游行政指导研究成果微乎其微
　　二十世纪八十年代初期，行政指导开始受到我国行政理论界的普遍关注，逐渐成为学界研究的热点，三十多年来不断有论文发表和专著问世。在当前的理论研究中，学者们有不同的考虑和观点，对行政指导的定义、性质、救济等方面的研究尚无统一定论。对于在某个特定行政管理领域中的行政指导方式的研究成果则不够丰富。对旅游市场监管中行政指导方式的理论研究成果同样是微乎其微。但是鉴于旅游行政指导在旅游市场监管实践中已被广泛运用，并取得了有目共睹的成效，还有基于旅游市场经济的内在要求，转变政府职能和行政模式的功能性原因的要求，旅游市场监管方式必须进行相应的改革，即应注重在旅游市场监管中运用行政指导，以增强政府对旅游市场的指导和引导作用。
　　（三）行政实务界对旅游行政指导认识不足
　　目前，由于旅游行政指导法律规则的缺失，以及旅游行政指导的理论研究力度的不足，在一定程度上影响了行政实务界对旅游行政指导的认识。实务界中运用旅游行政指导不积极或者不规范、对旅游行政指导不了解或者对旅游行政指导持完全否定态度等客观现象的存在，表明了实务界迫切需要旅游行政指导法律规制的完善，期望行政指导理论研究的系统和深入，以支持行政指导在旅游行政实务中的应用，以利于在旅游市场监管中实现行政指导法治化，更有利于发挥行政指导在旅游市场监管中的积极作用。
　　二、在旅游市场监管中运用行政指导的现实价值
　　在旅游市场监管中运用行政指导具有重要的现实价值，这种现实价值主要表现在以下两个方面。
　　（一）适应我国旅游业大发展的客观要求
　　为了实现把我国建设成为世界旅游强国的目标，必须加强对旅游业发展规律的研究。旅游市场监管是旅游业行政管理的一个重要组成部分，研究旅游市场监管活动及其监管方式将有助于实现旅游行政管理的目的。旅游行政管理的目的，不是谋求旅游企业或单位的经济效益和旅游部门的局部、短期利益，而是要把旅游业的发展放在国家或地区的社会、经济、环境、文化发展的总目标下，为国家或地区的社会、经济、环境、文化的长期发展而谋求总体的、综合的利益，即旅游的社会效益、经济效益、环境效益和文化效益的有机结合。②当今世界，许多旅游发达国家或地区，甚至一些发展中国家，为了实现旅游行政管理目的，都越来越重视在旅游市场监管中运用行政指导手段。因此，借鉴其他国家的先进做法，并立足于我国旅游业快速发展、旅游市场不成熟的实际情况和旅游法律法规建设滞后、规章不健全、监管体制不完善等国情特点，研究和探索旅游市场监管中行政指导的运用规律，能尽快地为旅游行政指导在实践中的运用提供理论支持，为提高旅游市场监管水平起到助力作用，以使旅游市场监管能较快地适应我国旅游业大发展的客观要求。
　　（二）有助于促进我国适应旅游行政环境国际化
　　旅游业是天然的外向型产业，也是对外界环境变化敏感的产业。国际环境的任何微小变化都会给旅游者流向、旅游收入、旅游行政管理手段及方式方法等带来变化，从而对旅游业的发展产生重要的影响。随着全球一体化步伐日益加速，我国的旅游行政环境将日益国际化，我国的旅游市场监管主体必须对这种环境国际化的变迁有深刻的认识，并采取应对措施，作出积极回应，其中规范旅游市场监管中行政指导的运用，加强对旅游市场监管中行政指导的运用研究，将使旅游行政管理体制改革不断深化，从而有助于我国旅游市场监管适应旅游行政环境国际化。
　　三、在旅游市场监管中运用行政指导的可行性分析
　　一项制度的确立，必须根植于一定的社会条件，正如苏力教授所指出的那样：“当我说制度的形成不是理性设计的或具有偶然性时，这并不意味着说制度形成完全是随机的，无需任何条件的。”③我认为，当今在我国，存在适于在旅游市场监管中运用行政指导的社会条件。
　　第一，从旅游市场监管主体的角度看，依法行政原则的确立，不仅为其灵活运用行政指导提供了依据，而且是其运用行政指导手段过程中应注意遵守的法律要求。依法行政是近代法治国家所普遍遵循的一个准则，也是近现代行政和行政法的核心原则。我国行政法学界在二十世纪八十年代末期开始正式和明确提出依法行政的概念。在国家立法层面，也在1999年修改宪法时，在修正案中明确规定要“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2003年年底，国务院明确提出：十年内实现法治政府。从广义上理解我国依法行政的“法”，不仅包括宪法、法律、法规、规章等制定法规范，还包括法律的精神、一般法律原则和人们对法律现象所达成的其他普遍共识，有时在特殊条件下还包括那些尚未上升为法律规范的国家政策。由此可认为，我国在市场经济条件下，特别是在尚未制定具体旅游法律规范的领域中，基于法律精神、原则和政策规定而采取的行政指导行为，也是属于依法行政的范畴，显然是具有“法”的依据的。然而，当旅游行政主体通过告诫、建议、鼓励等非强制性的行政指导开展旅游行政管理时，要注意不能超越广义“法”，其行为应当符合法定的权限和程序的要求，不得与广义“法”相违背。因此，行政指导作为一种柔软灵活的行政方式，即使大部分是在没有具体行政法律规定的情况下，依据法律的精神、原则和政策作出的，但其实质就是依法行政，是符合“法无规定不可为”的行政法基本理念的。基于上述理由，我认为在市场经济条件下，旅游市场监管主体为了减少影响旅游市场秩序的问题，提高旅游行政质量和旅游行政效率，提高公共利益和社会福利，可以在旅游市场监管工作中，进一步拓展行政指导的范围，发挥其特有的监管功能。
　　
　　第二，从旅游行政相对人角度分析，广泛具有对行政权威信赖的心理。我国因传统文化的影响，广大人民群众对政府既有信任、依赖的一面，又有敬畏和惧怕的一面。这种心理特点是实施旅游行政指导的基本心理条件。
　　行政指导是行政主体通过非强制性的手段，积极引导与促使相对人的配合与参与，以达到行政目标的一种行政方式。从本质上说，行政主体是希望相对人按照其行政意图执行的，所以相对人是否配合和配合执行的程度的高低直接影响到行政指导实施的实际效果的优劣。为了配合行政指导的实施，在实施过程中，行政主体会附加一定的诱导利益，以确保行政指导的效果。对于游客来说，可以根据其信任、依赖心理，通过发布信息、咨询等行政指导手段引导其理性消费，以配合维护旅游市场秩序的健康运行；而对于旅游企业和旅游从业人员，则根据其敬畏和惧怕的心理，对其采用警告、示范、告示、教育、奖励等行政指导手段，引导其合法合格经营。由于旅游行政管理部门在旅游领域能够掌握一般人无法获知的专业知识、技能和信息，因此可以根据其信任、依赖心理，通过指导、发布信息等行政指导手段，获得旅游企业和旅游从业人员的配合和支持，从而更好地发挥旅游行政指导的功效。
　　总之，我国具有广泛运用行政指导的社会条件，具备在行政管理领域应用行政指导的可行性，旅游行政管理领域也不例外。根据当前的社会形势和经济发展需要，在旅游市场监管中，更迫切需要加强及规范旅游行政指导的运用。
　　
　　注释：
　　①阎友兵，方世敏主编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：6.
　　②参见阎友兵，方世敏主编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：7.
　　③苏力著.制度是如何形成的.中山大学出版社，1999：94.
　　④传统文化影响主要有两方面：一是以儒家学说为主体的封建正统思想对国民的文化心理具有深刻影响。二是我国长期实行计划经济模式，国家事无巨细都由政府操办，公众存在一般性的依赖心理。
　　
　　参考文献：
　　［1］罗豪才，宋功德著.软法亦法——公共治理呼唤软法之治.法律出版社，2009.
　　［2］阎友兵，方世敏主编.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006.
　　［3］王光才.建立适应海南国际旅游岛建设长效机制的思考.今日海南，2010，（5）.
　　［4］屈奇.我国旅游行政执法之困惑及对策.广西社会科学，2010，（8）.
　　［5］罗超平.加强旅游市场监管，规范旅游经营行为.工商行政管理，2008，（19）.
　　［6］王俊杰.浅谈如何在行政执法中强化行政指导.行政与法，2009，09.