我国新闻监管机制的改革路径

　　制度（机构）控制，即新闻监管机制，是政府、宣传主管部门通过自身意识形态的主导地位，利用行政权力、法律等来影响新闻生产的主体实践。其中，制度（机构）控制对新闻话语的生产起着宏观性的决定作用。纵观我国媒体以往对重大事件的报道，尤其是对突发或灾难性事件的报道，像唐山大地震、“非典”、安徽阜阳手足口病、汶川大地震等，我们发现，新闻监管机制对报道的及时和客观有着直接的制约作用。汶川大地震报道让我们感受到了媒体前所未有的开放性、及时性、透明性和人文性，实现了媒体话语机制的历史性跨越。①因此，要使媒体对突发或灾难性事件的及时、透明报道成为一种制度化的常态，就必须借鉴成功经验，探析我国新闻监管机制的改革路径。
　　政府角色的准确定位
　　“在我国传媒市场，政企不分、政资不分是一种普遍现象。政府出资设立传媒，政府是出资者也是经营者，同时又是管理者。也就是说，政府身兼裁判员、教练员和运动员三职。”②在这种情况下，政府不仅拥有配置一切传媒资源的权力，直接参与媒体的经济行为，而且也是传媒市场绝大多数监管制度的制定者。
　　对传媒实行政府管制，在我国有一定的历史背景原因。新中国成立之初，为了应对复杂的国际政治形势，需要对新闻报道进行统一的宣传要求。到了改革开放时期，传媒业要为 “政治稳定”和“经济建设”两项目标服务。因此，在对传媒业的管理中，政府具有领导权。自从传媒实行市场化经营、企业化管理以来，我国的传媒格局发生了较大的变化，由于传媒的功能和受众定位不同，就会呈现出不同的价值取向。但从整体看，对传媒监管不能按照计划经济时代的以行政管理为主。计划经济时代的行政管理是以国家行政权的强制性为基础，以服从国家意志为目的，其对象是基于权威而被动地服从和接受。这种管制模式易出现监管过程中的不科学和随意性，易导致不按新闻规律行事的情况出现，长此下去，传媒就会习惯于按照上级指示来选择主题和确定采访，当遇到重大事件发生时，没有上级的许可他们就不会进行主动采访。
　　现代社会信息本位、受众本位观念逐渐回归，社会主义市场经济体制下的新型政府，对传媒事业的监管应该不同于行政管理。现在倡导的政府监管是以尊重市场规律、新闻规律为前提的，通过规章制度的制定来干预经济主体的市场行为，将需要市场调节的产业资源放手交给市场，将需要监管的内容实行有效的监管。这种监管是逐步减少“计划性管制”的强制性，加快推进法制建设，所以监管者和被监管者之间是一种相对独立的关系。今后在传媒业的管理中，政府角色转变的一个重要目标是向政治性政府和经济性政府的二元分离结构转变。传媒业是一种特殊的产业，它的增长不仅对国民经济增长、就业有直接的贡献，同时，对社会、政治、文化、道德等也会产生重要的影响。因此，市场经济体制下，政府对新闻事业及其产业的监管，既是一种产业经济监管，也是一种公共事业监管。对于竞争性领域的企业活动来说，一方面，政府只具有国有资产所有权管理主体的角色，享有依法对资产的保值增值进行监管的权力，这是政府具有的经济职能；另一方面，当媒体作为向社会提供公共服务的一种公益事业时，在法理上属于政治性政府监管的对象，政府要以新闻事业的均衡、协调和可持续发展为首要目标。
　　监管立法体系的完备
　　对传媒监管的主要方式是监管制度的完善。制定法规不仅可以规范传媒的市场运作，而且可以为传媒的竞争提供法律保障。因此，应当进一步加强传媒市场的法制建设，加快相关新闻立法。
　　计划经济体制下，以法律法规形式呈现的制度缺乏，而较多出现的是临时性的文件和内部通知。因此，这种体制下的传媒从业人员在遇到突发事件时，如果不能获得上级部门的指示就不知所措。然而，随着市场体制的逐渐成熟，传媒机构需要应对的环境日益复杂，需要根据自身情况作出决策的情境越来越多，这样正式制度供应不足和对制度需要的矛盾就比较明显了。
　　法律监管是媒体管制体系最得力的管制方式。改革开放以后，我国明显加快了传媒监管制度建设。到目前为止，我国虽然还没有专门的新闻法、记者法、广播电视法，但是可以从其他相关的法律法规中找到许多条文。可以说，我国相关的新闻监管法规建设已经取得了很大进步，但还不够完备，这不仅表现在某些传媒领域的立法进程相对缓慢，也表现在相关法律和规章制度不够完善，需要及时修订和补充。在已有的法律规章中，对新闻传播活动授权性规范相对较弱，现有的传媒规制多是行政规章，不仅规格较低，而且若干地方还没有同我国行政法体系接轨。
　　2003年的SARS事件使中国政府和公众比以往任何时候都更加重视知情权。从中央到地方，各级政府都逐步设立了对外新闻发言人，定期发布政府消息，解答媒体的提问。各级新闻发言人与新闻界及时地沟通交流，有助于为公众敞开宽敞的信息来源渠道。但是，笔者认为，新闻发布会制度是需要优化与完善的。比如，与新闻发言人制度相配套，还应该有一套完整的危机应对机制，规定对突发和重大灾害事件等敏感问题，新闻发言人的发言一定要及时、透明和客观。否则，如果大部分新闻媒体披露之后，新闻发言人才开始“发言”，这样不免显得为时已晚，流于形式。同时，在政策上应该规定新闻发言人制度不能代替记者的采访。我们知道，对同一事件的报道，不同的记者会因个人视角的不同、选取角度的不同，报道的侧重点也有所不同。因此，在建立健全新闻发言人制度的同时，也要更好地保障新闻媒体的采访权利。③
　　2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》，无疑为新闻更加开放提供了制度化的政策依据，而且汶川地震也以报道的快速、信息的公开为公众交了一份满意的答卷。但是政策、制度不是万能的，有时涉及的具体操作可能是无法定量的，这就需要对政策进行进一步的补充与完善。就拿信息公开来说，范以锦学者就指出：“是能公开的都尽量公开，用足政策；还是找个合理的说法，非常有限的公开？还有，靠谁来公开?是让少数媒体公开，还是让尽量多的媒体去公开？”④这些制度、政策如果没有进一步的明确说明和要求，往往就会打折扣。
　　监管与放松的结合
　　媒介具有传播速度快、传播范围广、影响力大的特征。因此，传媒业成为政府监管的特殊领域。突发性或灾难性事件的传播，是在有限的时间内对事件本身及其引发的社会反应所做的具有高度不确定性的传播。因而，突发性或灾害性事件的传播，一直是政府新闻监管的重点领域。
　　新闻管制的主要对象是媒介报道内容及其产生过程。在报道内容上，政府对各类新闻材料采取两种处理方法，即“疏导与淘汰，疏导即放行、突出、放大；淘汰即暂时搁置、弱化、删减等”。过去，救灾新闻被疏导、突出、放大，而受灾新闻，在一定程度上被淘汰。在内容生产过程的管制上，如果新闻管制尺度过窄，易出现“泛政治化”的倾向，将自然灾害或突发事件视为需要严格控制的类政治事件，这会大大增加媒体及时发布信息的政治机会成本，出现瞒报、不报的情况。⑤因此，该放松时就不要监管。信息公开并不是为了限制政府，而是为了让其决策更正确。
　　特别是突发或灾难事件发生后，政府发布的信息越早、越准确，谣言就越难以发挥作用。因此，过去灾害性事件很少见报或有些突发性事件一定要等到完全清楚后才见报的情况，现在都在改变。特别是2008年的汶川地震报道，政府对灾情没有隐瞒，伤亡数字每天也在不断更新，较之于以前历次灾害性报道，呈现出信息公开、时效快的特点，这在很大程度上得益于政府新闻管制尺度的放宽。
　　因此，对于新闻话语的生产，监管领域和放松监管的领域要有明晰的界限，即政府和市场两者要职责明确。在市场环境中，传媒的产业属性可以充分显现，它的政治属性或意识形态属性由相关责任部门掌控。但是，对政治属性的掌控应该有掌控者和被掌控者共同明确的尺度，这样才能让传媒机构对于自身的行为结果有准确而真实的预期。当然，不同的情况监管程度会有差异，放松情况会有所不同，但不管如何，能放开的都应该放开。
　　注 释：
　　①石长顺、徐锐：《媒介话语的历史性超越与重建——汶川大地震报道的电视话语分析》，《现代传播》，2008（3）。
　　②刘洁、金秋：《论新闻报业市场化进程中政府行为的双重属性》，《新闻与传播研究》，2001（2）。
　　③仰和：《新闻发布制度与现代政府》，《国际新闻界》，2004（3）。
　　④范以锦：《汶川地震报道：信息公开制度化的良好开端》，《今传媒》，2008（7）。
　　⑤杨晓娟：《从汶川地震报道看我国新闻管制的进步》，《新闻爱好者》（下半月），2008（7）。
　　（作者单位：洛阳师范学院文学与传媒学院）
　　编校：郑 艳