开放农地整理指标全国交易市场

　　众所周知，我国建立了一套自上而下层层分解、高度集权式的建设用地计划管理体制，并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划来控制新增建设用地总量、保护农地尤其是耕地资源。
　　只有那些能够保持不同区域的“发展权利公平”，但因不同区域用地效率差异而必然缺乏配置效率的土地利用指标分配方案才能够在行政操作上可行。但一旦按上述“一刀切”方式来操作，必然导致工业化和城市化先行地区，往往也是城市和工业发展用地需求量大的地区用地指标供需缺口很大。由于目前中央并不允许建设用地指标进行跨区域交易，为获计划指标外的建设用地指标，很多地方政府通过土地整理或农村建设用地复垦来增加耕地，然后转移土地发展权以解决用地指标不足的问题。
　　各地推行农村宅基地复垦存在相当阻力
　　
　　近年来一些地方政府越来越多地考虑通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地，等量置换城镇周边建设占用的耕地来补充建设用地指标。在上述背景下，先将农民宅基地拆迁后复垦成耕地，然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段，就成为近年来很多地方政府在土地工作方面的主要着眼点。
　　从近年来我们及其他一些研究者对相应地区的实地调查来看，上述政策的实施本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论。
　　一些地方政府宣称，通过宅基地换房，农民获得了市值几十万的基础设施配套齐全的全新住房。但农民认为，自住房的市场价值对他们没有意义，相反安置住房的居住面积比原来小了，庭院和道场没有了，居住条件下降了；而且公寓式住房无法使他们继续从事农业生产，与此同时在将来还要交水电费、物管费，提高了他们的生活成本；其次，很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的农民住房，有相当一部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除是一种社会资源浪费；最后，虽然各地出台的宅基地换房政策中是在一再强调要充分尊重农民意愿， 但实际操作中却往往难以实现。
　　由于存在上述问题，目前各地推行农村宅基地复垦时存在相当阻力，也带来了不少社会不稳定因素，甚至在一些地区出现了较严重的上访和集体性事件。如果各地也不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成严重损害。
　　
　　通过农地整理新增耕地折抵建设用地指标
　　
　　为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏土地整理激励的问题，1990年代末在浙江省等地开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策。
　　以浙江为例，1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12.93万亩，占同期新增耕地面积总量的17.3%。之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为土地整理新增耕地的成本较高。按1997-2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照以前土地整理的进度，补充耕地的任务可能无法完成。1997-1998年浙江省国土资源厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10%，所以新增耕地的直接成本约1.5万元（土地开发新增耕地的成本大约在3000～4000元）。显然地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更没有激情投资土地整理项目，而省政府也无足够财力承担这笔投入。
　　为推动农村土地整理工作，浙江提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建设用地指标，按2万元/亩指标费通过土地出让收取，用于土地整理的启动资金。土地整理项目通过县国土资源局初验、地市级国土资源局复验后，剩余的70%新增耕地的60%再折抵建设用地指标。省国土资源厅则按照15%的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14.4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。由于每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使得折抵指标成为计划指标的重要补充来源。这一政策同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。
　　为了鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作，浙江省政府还出台了一系列政策，允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即土地发展权交易。
　　自2000年以来，浙江省的折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。但是，浙江的做法从一开始就受到了质疑，主要体现在两个问题上：首先是规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致建设用地总量失控；其次是相对于被占用的耕地而言，土地整理新增耕地的质量较差。浙江这一做法前两年已被叫停。
　　
　　推动以农地整理为主体的土地发展权转移与交易的建议
　　
　　应严格限制“宅基地换房”政策，建立以农地整理为主体的建设用地指标激励政策。该政策存在的问题已引起了中央重视，并提出了严格限制和规范各地开展的运动式农民集中居住的政策措施。但这些措施只是禁止性和预防性措施，并没有从体制根源上消除各地进行宅基地拆迁、农民集中居住的激励，也难以解决当前发展模式下各地出现的建设用地利用指标严重不足的问题。因此，在严格限制的同时，还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。
　　较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处：农地整理成本大大低于宅基地复垦，避免社会资源浪费；农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；农地整理不影响农民生活生产，反而有助于增加耕地质量和数量，不会产生社会不稳定。农地整理的投资主体短期乃至中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方投资积极性。
　　当然，通过土地整理新增耕地的缺点是新增耕地量可能有水分，因此如何通过规范验收程序和高科技手段确保新增耕地真实性需要关注。但土地整理对农村、农业和农民是有益投资。需要说明的是，通过土地整理新增耕地来折抵建设用地指标政策的实施，不仅有助于构建地方政府对农田水利建设投入的激励机制，而且有助于实现耕地数量与质量的占补平衡。按照当前的做法，土地整理新增耕地只能用于占补平衡，地方政府更愿意将资金投入到成本较低的土地开发工作中去，而土地开发往往容易引起生态问题，开发出来的耕地质量也较差。如果允许通过土地整理新增耕地来折抵建设用地指标，一方面为土地整理筹措资金提供很好的渠道，地方政府也乐意推动；另一方面通过土地整理新增的耕地通常质量较高，其中一部分用来折抵建设占用的耕地，不会导致耕地平均质量下降，另一部分新增耕地还可继续用于占补平衡。因此保证耕地在数量和质量上的占补平衡，有利于实现我国坚守耕地红线的发展战略。
　　
　　在现行建设用地计划管理体制不进行大调整的情况下，与其通过“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”政策来补充建设用地计划指标不足，不如允许农地整理新增耕地折抵建设用地指标。
　　分阶段推动以农地整理为主体的土地发展权交易政策。第一步，是在全国范围内建立起农地整理折抵建设用地指标的政策。我们主张对各地推动和投资农地整理工作进行建设用地指标的折抵。当然，农地整理新增耕地折抵建设用地指标政策要求可以比过去更严格，折抵的比例可以下降到50%以下，并建立严格监督和验收机制。这将有助于地方加大对农田水利基础设施的投入，有利于农村、农业和农民。
　　第二步，在全国范围内建立以折抵指标为主体的土地交易市场。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去10年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场。
　　总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没有积极性也没有足够的财力投资于农地整理。如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央可以将市场交易对象、交易量纳入计划管理，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
　　如果能在土地整理中引入折抵指标，并逐步放开全国性折抵指标交易，各地进行农民集中居住的压力就可大幅度缓解。就不会看到各地，尤其是发达地区大规模拆迁本地辖区范围内农民宅基地的现象。
　　考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理折抵建设用地指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，不仅能通过较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达地区，特别是粮食主产区耕地和自然环境，也更有为发达地区提供更大用地空间，促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效率配置的重大含义。
　　（本文作者汪晖系浙江大学公共管理学院博士，陶然系中国人民大学经济学院教授，两人均为北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员）
　　
　　
　　土地发展权转移的地方试验
　　汪晖 陶然 史晨
　　
　　近年来，城中村拆迁规模开始急剧上升。之所以出现这种情况，主要是因为随着城市扩张以及我国城市地价、房价在近年内的飙升，这些城中村地段的土地商业价值开始逐渐增加。因此，对于地方政府和开发商而言，宅基地拆迁从原来费时、费力、不赚钱变得开始有利可图。
　　值得注意的是，近年来，不仅城中村这样有商业价值地段的农民宅基地拆迁规模不断扩大，不少地区部分地处远郊或纯农区，因而不太具备商业价值的农村宅基地也在政府主导下开始进行拆迁和复垦，并推动大规模农民集中居住。在这些地方改革实验中，比较有代表性，同时也具有较大影响的包括作为我国“城乡统筹发展综合改革试点”城市成都的“拆院并院”改革试验，浙江嘉兴的“两分两换”试验，天津的“宅基地换房”改革以及重庆的“地票交易”改革试验。
　　
　　成都的“拆院并院”
　　
　　在推进“城乡一体化发展”进程中，作为我国“城乡综合改革试点”的成都市从2003年开始探索实施 “三个集中”的统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。在成都改革实践中， 一个关键的要素是通过宅基地复垦和集中居住推动农民向城镇集中。成都市政府的考虑是，目前95%的成都农村居民居住形态存在“散、多、乱”问题，人均占用土地面积多达150m2；而通过实施宅基地以及其他农村建设用地复垦，就可以把人均占有集体建设用地降至70m2左右，全市可腾出60万亩集体建设用地。
　　成都推行的城乡建设用地增减挂钩项目也称为“拆院并院”，专门针对农民宅基地和其他农村建设用地整治后流转。具体操作模式如下：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过拆旧建新、土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低。挂钩项目中土地发展权的输出方和接受方是确定的，还必须由省级以上国土管理部门审批。
　　
　　天津的宅基地换房
　　
　　在天津宅基地换房中，补偿标准是一个关键问题。以首批试点的华明镇为例，政府首先根据房屋普查把村民房屋分为主房和附房，原则上每一平方米主房可置换一平方米商品房，每两平方米附房可置换一平方米商品房。但这种置换过程中还需要参照人均置换面积标准来确定置换过程中农民获得新房的支付额度。华明镇规定，换房按照30m2/人的标准置换商品房。农民居住原面积超出后分配面积部分，给予农民货币补偿。
　　按照天津市有关部门的说法，通过宅基地换房，政府既给农民提供了住房，又获得了城市发展空间；而由于城市化过程中农村土地增值，政府还无需为农村居民迁居改造支付财政资金。以华明镇为例，该镇共有宅基地12071亩，户均0.8亩。新建小城镇需占地8427亩，其中规划农民安置住宅占地3476亩，这样就可腾出建设用地8595亩。其中4000亩通过挂牌出让，按照一亩100万元人民币计算，土地出让收益至少有40亿元，而华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元，可以实现小城镇建设的资金平衡。另外还有4000多亩进行产业功能区与设施农业区建设，包括3644亩进行复垦建设的设施农业区。由于复垦宅基地增加了耕地，就可以实现耕地占补平衡。
　　
　　浙江嘉兴的“两分两换”
　　
　　从2008年5月开始，嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。
　　嘉兴模式也是来自于地方政府对土地指标的渴求。按照嘉兴的发展规划，2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，与每年3万亩以上用地需求相比，至少存在1.32万亩的巨大缺口。嘉兴地处平原水乡，农村居民点较为分散，平均户均宅基地占地1亩以上。地方政府正是基于这一点，开始了大规模的农民集中居住试点改革。
　　以嘉善县的姚庄镇为例，试点区域农户4805户，户均4.3人，户均住房187m2，户均生产性服务用房104m2，户均宅基地1.163亩。其试点目标是计划用8~10年时间，投入14亿元，分期建设集镇规划区内0.98km2的城乡一体新社区，引导农户集聚，到“统一规划、统一设计、统一施工、统一监管、统一结算”方式建造的标准公寓房（有国有土地使用证〈划拨〉和房屋所有权证）或复式公寓房居住。在安置面积上，标准公寓房按规定认定的人口人均40m2标准面积，以建筑安装成本价1000元/m2置换，每户超标准面积控制在40m2以内，以综合价1600元/m2置换；复式公寓房面积标准为大户85m2、中户75m2、小户60m2，置换价格按招投标价格；同时给予农民一定的旧房补助和集聚奖励等政策，推动农民集中居住。
　　
　　重庆的地票交易及其配套改革
　　
　　相比于成都的实践，重庆地票交易制度使挂钩指标超出了县级行政区域范围，能够在全市范围内进行建设用地复垦指标的市场配置。截至2010年3月29日，重庆农村土地交易所共进行10次交易，成交地票75宗，成交地票规模达到16500亩，成交金额为15.21亿元，平均成交单价为10.03万元/亩，最高成交单价为14.33万元/亩，最低成交价为8.02万元/亩。
　　实际上，重庆地票市场的改革只是其整体改革计划的一个环节。在城乡统筹的背景下，重庆的改革配套措施中还涉及到大规模推进户籍制度改革等多个维度。而且户籍制度改革和土地制度改革还有联动关系。根据重庆发布的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，至2020年，重庆要把有该市户籍的1000万农民转为市民。其中，第一阶段2010至2011年两年内，就要转化300万农民为城市人口。其中包括在主城区工作5年以上、在县城工作3年以上的农民工共计225.6万人，此外还有在城区就读的农村籍大中专学生近70万人，以及已被征地但未转户等历史遗留的40余万人。如能做到，这应该是中国1949年以来最大规模的农民转市民运动。
　　重庆系统性改革方案另外一个主要构件是大规模的保障性住房，尤其是公租房的建设。与前面农民有偿放弃农村宅基地相对应，这个改革试图解决户改后农民到城市居住的问题。按规划，重庆市将在10年内建成4000万m2公租房，其中3000万m2将在2012年前建成，以户均50m2计算，可解决150万人的住房问题。据说这些公租房租金将比周边房屋租赁市场低40%，符合条件的转户农民可申请公租房居住。
　　（本文得到国家自然科学基金〈71073138，70633002〉资助）
　　
　　连接
　　“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设，包括农民居民小区建设的资金缺口。
　　
　　“两分两换”，是指宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进集中居住，转换生活方式。
　　
　　“地票”，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。