拆迁立法两求民意终成正果

　　一种传统的观念，一个顽固的利益，与社会广为呼吁的“保护被征收人利益”的观点存在摩擦，在立法中就需要博弈。
　　
　　经过一年漫长的等待，换来的却是有些出乎意料的高效。2010年12月15日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次公开征求意见，这也开创了中国立法史上的先河——第一次出现一部法律或行政法规两次公开征求意见。正当人们还在为新法尚未可知的预产期纠结时，仅仅一个月之后，国务院总理温家宝便正式签署国务院令，公布了最后版本的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
　　时间回到一年之前——2010年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次征求意见稿公布。此后近一年中，暴力拆迁末路狂奔，拆迁立法却近乎沉寂。直到12月15日，第二次征求意见稿赫然进入公众眼球，删去条文近十款，多处条款作大幅度修改。
　　国务院法制办在第二次公开征求意见的说明中表示，“条例关系全局，非常重要”，从2007年开始着手起草以来，召开了43次各类座谈会、论证会，1070多人次参加讨论。其中，2010年1月29日公开征求意见后召开的座谈会、论证会就有27次，760多人次参与。
　　由此可见，外界看似沉寂的拆迁立法，实际从未停止过。只不过更为低调、隐秘。
　　2009年12月7日曾参与北京大学法学院五位教授联名提出对拆迁条例进行违宪审查的沈岿教授，在此间多次应邀参加国务院法制办举办的座谈会、论证会。
　　对于征收条例的出台，沈岿表示：“速度超出我预期。我们提交的意见中，有一部分被采纳了，这说明征求意见不是走过场。条例可以推动集体土地征收立法，建议加快土地管理法的修改。”
　　
　　国务院法制办：十二个月“无故事”
　　
　　征收补偿条例第一次征求意见前后，曾掀起一轮舆论关注乃至社会讨论的高潮。
　　导火索来自于2009年11月13日的“唐福珍事件”——成都居民唐福珍女士在阻止强拆过程中自焚，所谓“血拆”再度引发广泛关注。紧接着，2009年12月，北大五教授联名向全国人大法工委递交《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行违宪审查的建议》，对拆迁条例修改的讨论逐渐白热化。
　　一个月之后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次征求意见稿出台，条例的多个焦点问题在媒体上掀起大讨论。至2010年3月3日公开征求意见的截止日期止，国务院法制办共收到意见和建议65601条。随后，当我们对条例的正式出台充满了期待时，突然却开始了漫长的沉默。
　　外界纷纷猜测是否有隐情，或者遇到难以克服的阻力。国务院法制办的有关人士对此却予以否认：“没有故事可言。仅是按照立法的正常程序一步步推进。条例之所以迟迟未予公布，是因为本身不够成熟，需要充分的调研、论证。而之所以第二次公开征求意见，也是情势所需，需要看社会反应。如受到比较多的认可，则可以考虑在适当的时候正式公布。”
　　
　　学者：阻力或因利益博弈
　　
　　根据沈岿的推测，阻力可能主要来自于两方面：一是中国延续三十年的经济发展模式还没有转变，仍然以城镇化、工业化为主导。地方政府倾向于通过城镇化、工业化来带动当地经济的发展，在这种观念之下，就易更多地考虑整体发展的目标，而忽略对个体的被征收人的权益保护。二则是广为关注的土地财政问题。拆迁条例的修改，必然会使一些政府部门在征收方面面临更多制度上的困难，如程序更为严格、繁琐，被征收人的民主参与更多，补偿额度更高，等，都势必会增加拆迁的时间成本和物质成本。土地征收的速度放缓，成本增高，相应土地上的收益也就减少。
　　一种传统的观念，一个顽固的利益，与社会广为呼吁的“保护被征收人利益”的观点存在摩擦，在立法中就需要博弈。
　　那么根据最终公布的条例来看，民意在此番博弈中，是否占到上风？
　　从目前的反应来看，媒体和学者都较为认可。如中国社会科学院研究员孙宪忠在媒体言：“新条例优点多多，值得肯定。”
　　新稿确有几处亮点明显向被征收人利益倾斜。如明确补偿标准不得低于房地产市场价格，市场价成为一个最低标准；补偿中增加了搬迁费和临时安置费，明确了对停产产业损失的补偿；政府应优先被征收人的住房保障；司法强拆取代行政强拆；明确规定暴力拆迁的法律责任等等。
　　北大教授沈岿在与北京大学宪法与行政法研究中心的其他同仁一同向国务院法制办提交对第二次征求意见稿的十一条修改意见时，曾向笔者表示：“整体上已经实现了我们的期望。符合宪法的要求，符合当下中国的现实情况，被征收人利益与公共利益之间也取得基本平衡。”
　　
　　征迁变革只是桥头堡
　　
　　征收条例究竟承载了什么？它使民间对之千呼万唤，学者为之奔走推动，立法者对之慎之又慎。
　　与“孙志刚案”中的收容遣送制度不同，房屋征收补偿，是每一个人都可能面临到的问题。每一个人，都担心自己是否会成为被征收人，在房屋被征收的过程中，自己的权益是否能得到充分的保障。
　　而像沈岿这样内心含有法治理想的学者，则更言：“我宁愿把拆迁条例的制定，理解为一场战役中的桥头堡。先占领桥头堡，才能逐步把攻击面拓宽，逐步攻占别的山头。”他对于中国征迁制度的变革有一个基本思路：第一个阶段，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，修改《土地管理法》，对公共利益、征收补偿程序、补偿标准等以合理的制度确立起新的框架；第二个阶段，改革城乡规划制度和土地财政，解决条例实施的上下游问题，即借条例来推动规划制度和财税制度改革；第三个阶段，是司法独立和地方民主的建设。
　　此次意见征集中传出的质疑声，也从侧面印证了沈岿的“三段论”。
　　国务院法制办的相关人士提到，第二次征求意见稿中的两处修改曾引发了一些争议：一是取消行政强制拆迁，由司法系统来承担所有强制拆迁的责任；二是删去第一稿中危旧房改造须有90%以上被征收人同意的规定，而将保障性安居工程建设、旧城区改造纳入须经地方人大批准的国民经济和社会发展年度计划中。这两处受质疑较大，目前中国的国情是：司法权力相对势弱，能否承担起强制拆迁的重担？地方人大制度也尚未健全，能否在制定年度计划这一即将与千家万户的房屋息息相关的重任中表现出应有的力量？
　　立法者与学者们都有着这样的认识，即便桥头堡占领了，这场由拆迁而始的“战役”仍然注定还将持续很久。