廉政风险防控机制的上升空间

　　当前，发轫于北京崇文区经验的廉政风险防控工作在全国全面推开，其制度设计的科学性和可移植性得到了监督领域的公认，渐成为反腐倡廉建设的核心制度和预防腐败的重要抓手。在欣慰之余，通过对北京、广东乃至全国各地实践经验的一些分析，可以发现该制度仍有深化拓展的空间和亟待破解的难题。
　　
　　廉政风险防控机制是否是顶层制度
　　顶层制度是当前学术界热衷使用的一个术语，这一术语的频繁使用，既反映理论研究的窘境，也体现实践探索的困境。按照逻辑思维的惯性，我们也不得不质疑廉政风险防控机制是否是顶层制度，如果不是，那么需要什么样的顶层制度加以支撑，廉政风险防控机制才能真正具有生命力。
　　廉政风险防控机制的核心内涵有三：第一，其理论基础是风险管理理论和PDCA循环管理理论；第二，其工作方法是查找现行体制下的思想道德风险、岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险和外部环境风险；第三，其风险治理路径是根据风险点制定防控措施。可见，从其核心内涵可以得出这样的结论，廉政风险防控机制是中观和微观两个层面的预防腐败制度，它不是反腐倡廉建设的顶层制度。
　　实践证明，廉政风险防控机制的核心是防控党政正职负责人的廉政风险。党政正职负责人廉政风险的防控，必须依托两方面制度的同步推进：一是通过党内民主制度的深化，变对上负责为对下负责。其核心内容是充分挥发最高权力机关党代会的决策权和党代表的选举权、表决权和罢免权，实现对一把手权力的全面控制。二是社会民主监督的主体化，解决自我监督缺失的问题。要防范这两项制度与廉政风险防控机制不出现两层皮的问题，关键在于找准结合点：廉政风险防控机制建设。单靠纪检监察机关一家，必然是独木难支，故应当充分发挥党代会和人代会在廉政风险防控工作中的主体地位，确立国家层面“大预防”的格局。同时，强化对权力的社会化监督，扩大“体系外监督”在监督组织中的比重，进而实现与“体系内监督”的对接。将社会公众的利益表达机制、利益博弈机制和利益协调机制嵌入廉政风险防控机制之中，使社会监督成为廉政风险防控机制的必然内容。
　　
　　一静一动：当心落入“制度陷阱”
　　在廉政风险防控机制实践中存在着这样一种认识：“廉政风险点找到，相应防控制度建立，就标志着廉政风险防控机制的构建完成，就标志着腐败已经能够预防。”这是一种形而上学的认识观，实质上是“只见树木，不见森林”。
　　廉政风险防控效果，取决于两个要素：一是是否找到公权力运行的关键风险节点；二是是否能够捕捉到风险节点的风险征兆。前者往往是静态的，通过梳理权力运行而易得之。而后者却是动态的，不确定的，需要在实证分析基础上进行科学总结才有可能取得局部突破。如果我们只注重了前者，回避后者，就有可能落入“制度陷阱”。
　　就现阶段而言，更加注重预防的核心是有效建构预警腐败机制。预警机制包含三方面功能：第一、预警功能，即通过确定一系列预警指标及判别标准实现对公共组织及其公务员廉政风险的预警。第二、实时监控功能。实时监控功能应当以制度为基础，以电子政务平台为工具，以充分真实的信息为依据，才能真正做到实施监控。第三、腐败风险预测功能。依据预警指标的参数以及违法违纪行为的发生概率，确定未来腐败发生的特点、领域和防范措施的选择。
　　
　　体系式效能监察是突破口
　　廉政与勤政，是反腐倡廉建设所要实现的两个重要目标，廉政是公务人员的最低要求。胡锦涛总书记说“加强反腐倡廉建设，既要一刻不放松地抓好廉政建设，又要持之以恒地抓好勤政建设”。
　　当前，行政监察功能发挥有所不足，甚至出现边缘化，这将不利于廉政风险防控机制的深化，廉政与勤政不可分割是政治学与管理学的铁律。因此，在深化廉政风险防控机制建设的同时，应当知难而上，加大绩效管理与效能监察的工作力度，探索体系式效能监察的创新路径。一是要科学配置行政监察的力量。随着行政监察内容的丰富，有两方面工作亟待落实：一方面要清晰梳理和合理配置效能监察、执法监察、廉政监察、政务公开、行政问责、绩效管理、行政投诉等监察事项，使之形成最大合力。另一方面，要扩大监察机关的编制规模和提升监察人员的品能，以应对日益繁重多变的监察任务。二是要探索体系式效能监察机制的制度创新。当前，立项式效能监察面临困境：结果管理导致治标不治本、监察立项缺乏可延续性、行政组织的自身能动性未能充分发挥、监察机关疲于奔命等等。在新形势下，以体系式效能监察为突破口，是效能监察实践创新的重要方式。
　　体系式效能监察的基本机理是通过监察机关的督导，提升行政部门的效能意识和责任意识，引导激发其构建“勤政保障体系”的内在动力。行政部门一旦完成“勤政保障体系”的构建，即可向监察机关提出认证申请，监察机关按照效能等级标准加以认证，达到要求则颁发相应的认证证书，并以多样化的激励措施予以引导，从而全面提升政府各部门的效能，实现从个别最优到普遍优化的制度变迁。
　　诚然，施政行为存在着廉政风险不能就认定其已然腐败，但从逻辑上说，施政行为一旦存在着廉政风险，就必须采取措施加以遏制，而遏制的重要手段就是惩戒。
　　不容回避的是，从各地开展廉政风险防控的实践看，确实存在着走过场、应付上级检查，“为开展廉政风险防控而开展廉政风险防控”的乱象。避重就轻，将廉政风险防控工作的重心侧重在制定方案、查排风险、考核评估上，对已经出现廉政风险的行为回避惩戒或者问责，使廉政风险防控机制威慑力大大降低，影响了廉政风险防控工作的实效。因此，在廉政风险防控工作中，应当加大惩戒的力度，实施多样化的惩戒方式，如谈话提醒、诫勉纠错、责成书面检查、通报批评、调离岗位、纪律处分、引咎辞职、责令辞职和免职等措施，通过建立防火墙，进行提醒、纠错和责任追究，防止可能出现或正在演变的腐败问题的发生。毋庸置疑的是，防范利益冲突原则是评判是否应当予以惩戒的首要标准。
　　
　　改革方向：机构整合和体制调整
　　伴随着廉政风险防控机制的深化，现行反腐败机构领导体制不适应问题也就凸现出来，机构分立与职能分散的反腐败组织架构已经无法适应反腐倡廉建设形势和任务的要求，长期久拖未决的反腐败机构的组织变革刻不容缓。可见，将分立的反腐败机构加以整合，明晰反腐败职能，既是反腐倡廉建设科学化的需要，也是深化廉政风险防控机制的基础性工程。
　　笔者认为，依据廉政风险防控机制的要求，反腐败机构的变革应当遵循机构整合和领导体制调整的改革路径。在横向改革上，各反腐败机构的类似职能部门实行合署办公或者合并，即将执政党监督、行政监察、预防腐败、职务犯罪预防与调查、审计监督等反腐败机构加以合署合并，实现功能效用的叠加。在纵向改革上，中央反腐败机构归属党的全国代表大会和全国人民代表大会双重领导的体制，党的全国代表大会和全国人民代表大会对中央反腐败机构的领导应当是间接领导，即通过介于它们之间的最高监督委员会加以实现。最高监督委员会代表党的全国代表大会和全国人民代表大会，履行对中央反腐败机构的监督和重大监督事项的决策。与此同时，地方反腐败机构将依据监督职能，实行垂直领导与双重领导相结合的领导体制。
　　从各职能部门而言，反腐败调查与问责部门，由于其工作性质的特殊性，受省级反腐败机构的垂直领导，以保证其独立性。而作为预防腐败部门、廉洁廉政教育部门、绩效管理与效能监察部门，由于其工作内容和地方党政组织有着非常密切的关系，故实行双重领导一重指导的领导体制：即受省级反腐败机构、本级党的委员会和人民政府的领导和中央反腐败机构相应职能部门的工作指导。（作者系中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任）