人大监督为何难解民生之痛

　　今年1月19日，新拆迁条例正式施行。其中明确规定，取消行政强制拆迁。新拆迁条例通过后，不论是专家学者，还是普通群众，都对其寄予了厚望，希望行政强制拆迁从此走进历史。然而，违法违规拆迁并没有因此停止。近段时间以来，由强制拆迁引发的恶性事件不断上演。
　　为何在现实中制约权力不见明显效果，一个重要的原因在于人大监督、行政监督等均是摆设，个别地方权力根本就不把这些监督放在眼里，加上舆论监督有漏洞、群众监督不强势，所以强行征地、强行拆迁一次次疯狂上演。因此，笔者深深地感到，媒体一再曝光的老百姓买不起房、看不起病、入不了学、就不了业、养不了老，农民工开胸验肺、被恶意欠薪或者讨薪受辱，“黑窑奴工”，以及因征地、拆迁引发的群体事件、上访事件和极端事件等“民生之痛”，与我们人大监督之弱有着较大关系，这或许已成为众所周知的事实。
　　人大监督之弱的两种表现形式
　　
　　在解决“民生之痛”问题上的人大监督之弱，我认为主要有两种表现形式。其一是时不时的“不作为”，有权不敢用。比如虽然宪法确立了人大代表的质询权，但在实践中，这一重要的监督权却长期处于“闲置”状态。我国“一府两院”均由人大产生并向人大负责。政府的各项权力均来源于人大，由人大对政府进行监督乃是我国宪政体制的必然逻辑。现代立法机关一个很重要的潜在角色就是对行政机构保持一种严厉的批评。质询，作为一项专属于人大的监督权，暗含有对其他机关及其工作人员工作失误的纠察和责问，较之一般监督更具有针对性和刚性，甚至有人提出这是人大监督权中的一项“核心权力”。1980年在五届全国人大三次会议上，170多名代表曾就“上海宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询。令人意想不到的是，这个“共和国质询第一案”却成为孤例。
　　近年来，面对一些公权违法行为，民众越来越倾向于寻求舆论监督或者其他极端方式，再通过上层行政压力来化解。与质询权同样“刚性”的另一种监督形式——宪法第七十一条规定的“特定问题调查”制度，常年来也一直处于“休眠”状态。在2009年“躲猫猫”事件中，舆论就普遍呼吁激活人大的特定问题调查权，但遗憾的是人大并没有响应舆论的呼声。
　　其二是无奈之下的“乱作为”，集体不负责。这种情况特别表现在处理监督与支持的关系问题上。监督是制约机制，支持是帮助机制；监督的是违法行为，支持的是合法行为，监督与支持并不构成法律上的权力与义务关系。但是一些地方人大往往只强调支持的一面，而忽视制约的一面。有的自觉或者不自觉地把监督说成是支持，把支持说成是监督，这种习惯性说法是否妥当，我认为值得研究。举一个例子，尽管这个例子在本文中并不十分适当，但足以反映当前有些地方人大在处理监督与支持关系上的失衡状态。据2009年7月28日《新华每日电讯》头版报道，安徽有一个国家级贫困县决定给予一家“预计”建成后年产值可达66.7亿元的民营企业以6亿元的奖励，而这一决定已于7月10日获得该县人大常委会的全票通过。该县2008年财政收入7.05亿元，就要拿出6个亿奖励一个民营企业。这个事件经媒体曝光后迅速引发关注，并遭到强烈质疑。短短12天后，县政府连夜召开新闻发布会，宣布取消巨奖，承认之前的决定是错误的。这篇报道特别强调，在整个事件中，“是也人大，非也人大”。“6亿奖民企”决定的通过和撤销，两次都得到县人大常委会的全票通过，而且前后12天先通过后否决，两次通过决议全体组成人员都毫无异议。因此有媒体专家评论指出，通过这个诡异的事件，我们看到基层人大监督政府的困局：现在对于基层人大而言，已经不是国家权力机关，而是成了地方政府“程序合法”的背书机关。他们唯一能做的是在别人“英明决策”需要表态时就鼓鼓掌，需要“盖章”时就盖上，满足对方“程序合法”的要求。目前，个别地方人大由“集体负责”逐渐演变为“集体不负责”，会对老百姓利益造成怎样的伤害，这恐怕是监督法立法中没有想到的情况。
　　
　　实现刚性监督手段常态化
　　
　　人大及其常委会作为代表人民行使国家权力的机关，作为广大人民群众的代言人，要始终围绕保障民生和改善民生这条主线履行职权，促进重大民生问题的有效解决，使发展成果更多体现在保障和改善民生上，让更多的人民群众享受改革发展的成果，实现经济社会的协调发展。为此，要依法行使人大监督权，选准议题，创新监督方式，把保障和改善民生的具体事项落到实处，真正做到“人民所盼就是人大所办” 。
　　人大监督“一府两院”，是宪法和法律赋予的重要职权，是代表人民行使的职权，具有最高的法律效力。宪法和法律既赋予了人大常委会听取审议专项工作报告、开展视察调查和执法检查等常用的监督手段，同时也赋予了质询、特定问题调查等刚性监督手段。但从保障和改善民生的工作实践看，地方人大在监督中即使有所作为，也常常偏重于比较“柔性”监督手段，造成监督力度难以到位，监督成效难以保证。其实，无论是从国家宪政体制的逻辑出发，还是从保障和改善民生的实践中加强人大监督的需要出发，实现质询权、特定问题调查权等刚性监督手段的常态化，不仅有助于强化人大的监督职能，树立人大有为、有位、有威的良好形象，而且可以增加被质询者、被调查者的压力，使其对解决“民生之痛”产生强烈的责任感，从而促进“一府两院”恪尽职守、依法行政、公正司法，破解行政监督在保障和改善民生上的种种现实困境。也只有充分运用法律赋予的刚性监督手段，做到有权敢用敢作为、依法监督善作为，人大对保障和改善民生的监督才能有质的突破和提高，人大的权威才能进一步树立，作用才能得到进一步发挥，“民生之痛”才可能得到根本性的解除。
　　事业成败，关键在人。人大的崇高地位、人大监督的特殊权威与人大监督工作的现状之所以产生反差，人大监督工作之所以在有的地方还显得软弱乏力，原因固然有多方面，但最根本的因素还在于人大监督主体本身素质跟不上形势发展的要求。对于监督者而言，如果法律法规不熟悉，法律意识不强，在监督中就缺乏监督依据，不知所然；如果政治性不强、不敏锐，在监督中对一些重大问题就可能熟视无睹；如果工作作风不深入，就可能找不准题，抓不住要害。因此，要把提高素质作为加强人大监督、提高监督实效的基础。
　　（作者为山西省人大常委会法制工作委员会副主任）
　　责编/王慧 美编/石玉