官场依赖思维如何治疗

　　通过制度建设实现管理的非人格化，健全层级制度和职位管理制度，让每个人都清楚自己的角色、责任、权限和工作标准，然后接受严格的工作评价，给悠闲自得、不负责任，只会依赖上级领导过日子的“庸官”来一个釜底抽薪
　　
　　回归宪法，改变高度集中的权力结构
　　
　　总的来看，中国的国家权力仍然相对集中，上级政府掌握着较多的资源配置权力，这从中央与地方之间的财政份额比例就可见一斑。此外，上级政府还控制着下级政府的人事任用权。这样就造成了这样一种局面，即上下级之间权责关系的不对称，一方面地方政府承担着公共服务的主要责任，但另一方面却没有相应的资源配置权，因此，面对一些公共服务问题，基层政府显得力不从心，只能将问题上交。而很多时候，上级官员在处理与下级之间的关系时，也习惯于发号施令，指手划脚，干预下级政府的自主权，无原则地要求下级服从，更有甚者，置党纪国法于不顾，野蛮要求下级政府违规操作，以满足自己的政绩需求或个人私利。
　　在一个单位内部，“首长负责制”和“一票否决制”等权力配置安排客观上使权力向一把手集中。虽然制度上强调决策的民主集中制，但在很大程度上要取决于“一把手”是否有自律意识和接受监督的自觉性，否则，民主集中就可能流于形式。现实中，不少单位的“一把手”或主要领导搞“一言堂”，不允许不同意见，或者对不同意见者进行压制和打击报复，要求诸如人事任用、项目决策等方面无原则地服务自己的意志。久而久之，下级官员就会形成对上级和主要领导的依赖习惯，唯命是从。
　　因此，要治疗“一把手依赖症”就必须改变高度集中的权力结构，一个根本的方法是回归宪法本身，严格按宪法和法律办事，禁止上级政府对下级政府无原则的干预和不正当要求，同时进行事权和财权方面的相应改革，做到上下之间权责对称，增强基层政府解决民生问题以及协调和解决利益冲突的能力。在组织内部，规范“一把手”的权力行使方式和空间，如规定哪些决策必须经过哪些民主程序，实现决策的民主化和科学化，从而压缩“一把手”权力空间。
　　
　　加强制度建设，对“庸官”釜底抽薪
　　
　　早在上个世纪初管理科学诞生之时，泰勒在其科学管理原理中就提出了管理制度化建设的重要性，提倡标准化和规范化管理，实现制度管人。在这种情况下，组织运转就像企业的生产线一样，一切按流程和标准办事，领导人员的主要任务是处理“例外”事务，即对制度中没有规定的事务进行拍板。此外，韦伯在其科层制理论中也提到，通过制度建设实现管理的非人格化。但是，中国是一个“人治”传统非常浓厚的国度，自古以来，老百姓都期望出现一个贤明的君王，他能明察秋毫，把中国的所有事情都办好，给人民带来幸福和安康。于是，我们忽视了制度建设的重要性，制度基础薄弱和不健全，无章可循，职责不清，当碰到问题和矛盾时，下级官员只好将问题上交，由主要领导出面处理。
　　另一方面，对下级官员来说，他们中的大多数也往往愿意生活在“一把手依赖症”之中，因为，事情由主要领导说了算，也就意味着不需要由自己负责，却可以照样拿薪水，尤其是当主要领导又喜欢揽权时，他们对“一把手依赖症”就更心安理得了，“依赖”说不定还会因此更加受器重，何乐而不为呢？因此，要治疗“一把手依赖症”，就必须加强制度建设，如健全层级制度和职位管理制度，让每个人都清楚自己的角色、责任、权限和工作标准，然后接受严格的工作评价，给悠闲自得、不负责任，只会依赖上级领导过日子的“庸官”来一个釜底抽薪。
　　
　　提升公职人员的责任意识和公共意识
　　
　　制度管人是相对而言，制度再健全的国家和组织也不可能完善无缺，因为管理环境不断变化，总有制度预见不到之处，制度往往滞后于实践，存在着管理的死角，这个时候就需要发挥人的主观能动性。
　　一个公职人员，不管地位高低，如果具有强烈的责任意识和公共意识，就能够主动发现可能存在的社会矛盾和问题，而采取措施将问题消灭在萌芽状态，从而避免矛盾激发。反之，可能就无法发现问题，或对问题视而不见，任由其发展，最后到了不可收拾的地步，只能由主要领导人和上级政府出面解决，因为这个时候需要动用大量的公共资源，只有“一把手”和上层领导才有足够的资源和权力去应对。
　　但遗憾的是，在我国，责任意识和公共意识都比较薄弱，其原因比较复杂，但主要有两点：一是教育的失误。在应试教育的紧箍咒下，孩子们只知道埋头做题，对外面的世界缺乏应有的关心，导致了人格的天然缺陷，对社会缺乏责任感，也缺乏公共意识。虽然我们不缺政治的教化，但僵化的教导方式难免使人产生厌烦感和疲劳感，其投入与产出之间明显不成比例。
　　二是在市场经济大潮的冲击下，传统的田园式理想逐渐淡出人们的生活，代之而起的是对物质利益和个人感观刺激的追逐和向往，所有这些都深深影响着公职人员，腐败现象的猖獗就是典型反映。因此，要医治“一把手依赖症”，还需要从人的精神培育做起，学校内外都应重视“人”的基本价值观和公民意识的教育，只不过要少一些僵化的教条，多一些鲜活的、生动的、人们喜闻乐见的渗透，在春风化雨中让人们潜移默化，在灵魂深处播下责任意识和公共意识的种子，并且促其生根成长。
　　对腐败问题，则需要从权力制衡、还权于市场、法制建设和公民意识社会培育等多角度、全方位治理，方能取得好的效果，否则，责任意识和公共意识的培育在腐败现象面前将会变得软弱无力。
　　
　　健全考核制度和民主制度
　　
　　现有的公务员考核制度存在流于形式的危险，考核时，先由被考核人围绕德、能、勤、绩、廉等方面做一些自我总结，然后部门或小组评议推荐优秀人选，最后是单位的考核领导小组确定考核等级。本来，考核是人事管理的核心环节，运用得当，能够很好地起到激励先进、鞭策后进之功效。但如今，一个公务员，只要平时没有违法乱纪被发现或曝光，循规蹈矩，就能够轻松过关。时日久之，就会形成不求有功，但求无过的官场文化，凡事都向领导请示汇报，让领导抓主意，唯唯诺诺，使自己的日子过得四平八稳，没有任何风险。那些敢于负责，积极开拓进取者反倒成为弱势或者被孤立。
　　因此，要治疗“一把手依赖症”还必须改革考核制度，不仅要考核公务员的程序性工作，更重要的是要考核其实际工作绩效，考核其工作目标和工作任务的完成情况，考核其服务群众尤其是服务基层群众、替群众排忧解难方面的成效。此外，民主制度的不健全，也容易使公务人员形成“只唯上”、“不唯下”的工作作风，他们对主要领导的意志很敏感，因为领导的一句话可能就决定了其升迁，在这种情况下就容易形成“一把手依赖症”。因此，治理之道是完善民主制度建设，让官员对选民负责、对群众负责，真正把百姓的事情放在心上，并用心用力加以解决。
　　（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）
　　责编/杜美丽 美编/石玉
　　
　　网友声音
　　
　　“一把手依赖症”说明什么
　　 有“一把手依赖症”的人比例那么高，说明什么？一是说明了受访渠道不通畅。二是说明了行政机关职能部门的懒政。三是说明法律法规、制度设计上有缺陷。（新华网网友刘有能）
　　
　　“一把手依赖症”非诊治不可
　　据说现在到许多单位办事，在没有“一把手”打招呼时，门难进、脸难看的情况时常出现；一旦“一把手”打了招呼，事情就可能办得出奇顺利。“一把手依赖症”如此严重，让人忧心忡忡，一定要对它进行诊治。（荆楚网网友和法堡）