基于制度非均衡视角的“小金库”治理

　　【摘要】 “小金库”问题由来已久，它不仅严重干扰了党风廉政建设，而且在人民群众中造成了极其恶劣的社会影响。文章以“小金库”的特征和实质为切入点，着重从新经济制度学的角度剖析“小金库”的形成原因，提出了基于制度非均衡的治理策略，为在新时期加强我国政府部门的腐败治理、推进党风廉政建设和净化社会风气提供了理论依据。
　　【关键词】 小金库； 新制度经济学； 非均衡
　　
　　近年来，“小金库”现象愈演愈烈，不仅造成国家和单位收入的流失，而且诱发和滋生各种腐败现象，败坏党风和社会风气。面对屡禁不止的“小金库”现象，政府出台了一系列法律法规，但是效果却不甚明显，其原因之一就是没有从制度治理的角度研究“小金库”问题。在当前的形势下，我们党和政府应该对这一严重的问题如何予以深入的调查和严肃的治理，作为领导干部又该如何做到自律，并最终把这些问题落到实处，是问题的关键所在，即如何从“制度”的角度去分析和治理“小金库”问题。
　　
　　一、“小金库”的含义和特征
　　
　　（一）“小金库”的含义
　　2009年4月29日，中央政府在北京召开全国“小金库”治理工作电视电话会议。这次会议从既有的研究成果出发，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，在广泛征求部门与地方意见的基础上，将“小金库”明确定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
　　“小金库”的积累主要通过以下七种渠道：1.违规收费、罚款及摊派形成的资金；2.资产处置、出租收入形成的资金；3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取的资金；4.经营收入未纳入规定账户核算的资金；5.虚列支出转出的资金；6.以假发票等非法票据骗取的资金；7.上下级单位之间相互转移的资金。
　　（二）“小金库”的特征
　　1.暗箱操作，隐蔽性强。“小金库”属当权者设立，以小团体利益或个人利益为目的。具体管钱、管账者往往又是领导的亲信，操作中秘而不宣，知情面小，具有很大的隐蔽性。
　　2.违法违规，逃避监管。“小金库”违反财经法规、会计制度及有关资金管理的规定，不纳入单位正常的财务会计核算体系，收支不反映在单位账目及报表内，资金游离出单位法定账目，使有关管理机构、监督部门、内部职工、股东等不能了解其经济活动情况，无法实施监督。
　　3.资金来源多样化。具体说来，包括截留各种主营业务收入和其他业务收入；截留下级单位上交的各种款项费用、有关单位的捐赠；还包括虚列支出和成本费用。
　　“小金库”实质上是由主体（包括政府机关、事业单位、公共机构及国有企业）行为失范、权力配置失衡而导致的公共收支失控。因此，根治“小金库”必须从制度入手，规范政府行为，优化权力配置。
　　
　　二、基于新制度经济学的“小金库”成因分析
　　
　　新制度主义学派认为，制度的供求是存在均衡和非均衡问题的。制度非均衡就是指现有的制度安排或者制度结构不能很好地促进组织的良性运行和协调发展，人们对现有制度安排不满，具有改进现有制度安排以获取收益的动机的状态。任何有效制度的产生都以存在有效的制度需求和供给为前提，只有需求没有供给，制度不可能产生；相反，只有供给，没有需求的话，制度可以产生，但不一定有效率。需求—供给分析是正统经济理论的基本方法，新制度经济学有效地把需求—供给分析拓展至制度分析领域。
　　（一）对“小金库”的需求分析
　　1.权力“寻租”空间的存在。当权者为了满足自己疏通关系、请客送礼的需要，从单位或部门设立的“小金库”中挪用、套用资金，肆意妄为地高档消费甚至私分国有资产；为了向上级争取到某些项目和资金，通过“小金库”进行行贿。对于贪官来讲，将“小金库”作为其沽名钓誉的资本，甚至直接将“小金库”当成其个人的“小钱柜”，化公为私，中饱私囊。于是“小金库”成为了某些单位领导业务活动的润滑剂和寻求生路的秘密武器。
　　2.对公共财产的蔑视。“小金库”成为用物质笼络下属和群众的工具。“小金库”可以在福利待遇上给小集团甚至单位职工带来利益，或利用行业优势，特别是行业垄断部门，扩大收费范围，提高收费标准，不开具正式票据，以收入纳入账外管理的方式，为本单位搞“创收”。
　　3.“羊群”效应的影响。一旦某一个公权部门实现了超出其他部门的福利均衡时，就会因起到示范作用而使得其他部门不择手段地效仿。行政机关会利用政策制定和管理权以及公共资金分配权来达到“创收、增收”的目的。
　　正是由于以上原因，某些部门为了“养人”而不得不在乱收费、乱摊派、乱罚款上做文章，于是“三乱”就成为弥补管理经费、人员经费不足和创收的一种途径。同时政府间的财权、事权关系还未完全理顺，在某种程度上成为设置“小金库”的诱因，即成为了设立“小金库”的催化剂。
　　（二）对“小金库”的供给分析
　　1.相关法律法规不够完善。到目前为止，有关查处“小金库”的法律依据主要散见于《会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中，还没有一部专门性的法律法规对“小金库”的执法主体、处罚标准等进行系统而具体的规定。
　　2.惩处力度和手段不够。在处理“小金库”问题时，一般存在失之于宽、失之于软的现象，有了问题一免了之、一调了之，没有对直接责任人给予相应的处分。对滥发或已挥霍的资金往往因难以追缴而不做追缴，以罚代法或“下不为例”。
　　3.监督检查的机制不完善。一些“小金库”之所以屡纠屡犯，与监督检查力度不无关系。对于“小金库”目前均属财政、银行、审计以及纪检监察等多个部门监管的范畴，由于多头管理，工作上难以形成合力，造成监督上存在一定的盲点和死角。
　　4.广大人民群众对公共决策的参与程度不高。我国虽然是社会主义法治国家，坚持人民当家作主，然而当今社会中，广大人民的法制观念还不强，自我维权意识不高，没有从根本上认识到“小金库”的存在是伤害了自己作为纳税人的权益，是国家公职人员在滥用职权。同时，由于担心遭到打击报复，很多人也不敢对发现的“小金库”予以揭露和举报。
　　
　　三、基于制度非均衡的“小金库”治理策略
　　
　　“小金库”的深度治理，根本上取决于“小金库”的需求和供给分析。根据新制度经济学分析，减少制度需求，抑制制度供给，可以有效地减少制度的产生。政府既是改革的推动力量，同时又是改革的对象。因此，根治“小金库”的行动必须切实从政府部门本身着手，采取有效措施，增大“小金库”的成本，降低对其需求，从根本上清除“小金库”这颗毒瘤。
　　（一）加强财务管理和审计监督
　　1.严格执行《会计法》和《会计内部控制制度》的有关规定。一个单位只允许设立一个账户，杜绝多头开户。对非独立核算单位，以及未按《会计法》规定配备会计、出纳和财务负责人的单位，不得开立账户，不得管理和核算资金。对于非正常或不合理的大额支出特别关注，加强不相容职务之间的相互牵制、监督。
　　2.规范资金用途。除正常的转拨款外，严禁以各种名义在上下级单位之间转移资金，严禁上级单位到下属单位报销支出，严禁下属单位以任何名义给上级单位领导、职工发放津贴、补贴。
　　3.要严格执行收支两条线，进一步完善“收支脱钩”、预算内外统筹安排、综合预算的管理方法。按照资产管理与预算管理相结合的原则和有关政策，将所有政府非税收入纳入国家财政预算管理之中，并改革和扩大非税收入管理范围。减少收费环节，运用财政票据电子化开票、自动化核销管理系统，以避免财政性资金被挤占和挪用的现象，确保非税收入及时足额入库。
　　
　　4.加强监督力度。单位必须按照有关规定，完整、准确地向财政、审计等监督机关报送财务收支决算，自觉接受社会监督。建立外部强制审计、内部审计和社会中介审计相结合、交叉的、互为补充的综合审计体系，充分发挥各种审计途径的自身和整体最大化的优势。
　　（二）建立举报、信访制度
　　治理“小金库”一靠检查，通过检查发现问题，找出线索；二靠群众举报，根据群众举报进行检查，可以少走弯路。在现阶段财经违法违纪手段越来越隐蔽的情况下，群众举报已成为查处“小金库”的一个重要途径。要把“小金库”问题查深查透，就应充分调动广大群众的积极性，形成强大的攻势，铲除“小金库”滋生的土壤，采取群众监督员制和实行举报有奖制相结合的方法。
　　（三）切实加大对私设“小金库”的查处力度
　　1.加大对违反财经纪律的单位和个人的处罚力度。各单位的负责人应是杜绝私设“小金库”的第一责任人，各单位财务人员应严格遵守《会计法》及有关法律法规。对查出的“小金库”不但要没收其全部资金并处以相应的罚款，同时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任，情节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理，并注重选择一些典型案例公开曝光，以儆效尤。
　　2.加大执法力度。在财经执法工作中，普遍存在着执法不严的情况，特别是对财经违法违纪案件的主要负责人处罚的力度不够。因此要严格杜绝以补代罚、以罚代刑、“对人不对事”的现象。
　　3.完善相应法律条款。建议在刑法中增加打击私设“小金库”的相关条款，并建议刑法将集体腐败纳入刑律，严厉打击“小金库”。在惩治“小金库”的过程中，要严格执纪执法，绝不允许存在“空挡”、“特区”。既要依照法纪、党纪、政纪严惩，更要实行经济制裁，使其财、位、权三空，从而有效地警戒后人。
　　（四）要加强思想道德建设
　　“小金库”问题的主要责任在领导，只有通过加强思想道德建设，使领导者自觉设立起一道抵御腐败的精神防线，从而产生“反腐败抗体”，建立起“内因主导型”的反腐败机制，才能真正从源头上预防“小金库”的产生。要加强对领导干部和财务人员的财经纪律和法规教育，不断提高他们遵章守纪的自觉性。
　　（五）适当提高公职人员的工资福利待遇
　　现实中，工资福利对于调动公职人员的能动性、积极性发挥着重要作用。“小金库”之所以堂而皇之的存在，就在于其中的一部分资金用于部门或单位向职工发放福利，从而为“小金库”的发展与壮大奠定了一定的“群众基础”。因此，必须及早消除，在规范公职人员的工资津补贴制度的基础上，适当提高工资福利水平。
　　“小金库”的存在有其深刻的历史和现实原因，但是只要采取科学合理的方法进行妥善处理，就可以逐步解决这一问题。只要我国政府各有关部门大力配合，就必定能够抵制“小金库”的存在对我国社会主义经济建设造成的不良影响，做到标本兼治，提升“小金库”的治理能力，实现预期效果，使政府部门的工作都能以人民群众的利益为出发点，真正地发挥其应尽的职能，促进社会和谐发展。●
　　
　　【参考文献】
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