当前我国外债管理特点\\弊端及改进措施研究

　　【摘要】 自改革开放以来，我国的外债管理以及统计口径日益发展和完善。随着中国外债规模的不断扩大以及国际国内经济形势的复杂多变，目前我国外债管理方面存在的问题也日渐明显。文章拟从现行外债管理的特点、问题出发，提出最优效率的外债管理框架，探讨改进外债管理的建议，以提高对外债的使用效率，使外债在国家建设中发挥最大价值。
　　【关键词】 外债管理； 特点； 弊端； 建议
　　
　　一、引言
　　
　　国家外汇管理局2010年7月1日公布的最新数据显示，截至2010年3月末，我国外债余额为3 367.21亿美元（不包括香港、澳门和台湾地区对外债），比上年末减少379.4亿美元，下降幅度达到10.13%。同时，短期外债余额和占比也持续下降，截至3月末，短期外债（剩余期限）余额为1 734.68亿美元，比上年末减少373.17亿美元，降幅为17.7%，占外债余额的51.52%，而2009年第四季度以前我国短期外债占比曾连续5个季度上升。外债余额尤其是短期外债余额的变化表明了在当前形势下跨境资金流动更加复杂多变，而目前我国对企业借用外债的管理尚存在不少弊端，应建立以主体监管为思路的管理框架，以提高外债管理效率，防范债务风险。
　　
　　二、当前外债管理方式的主要特点
　　
　　（一）管理法规体系逐步完善，涵盖范畴渐趋全面
　　2003年《外债管理暂行办法》的出台初步奠定了对外债签约、开立专户、提款登记、结汇以及还本付息等一系列环节的系统管理模式，通过外债统计监测系统登记相关数据，外汇局负责核准具体事项。2005年分别开始对50万美元以上、超过90天和20万以上、超过180天的延期付款实行登记管理，2008年以来又明确界定延期付款和预收货款等贸易信贷资金的范畴，并通过贸易信贷登记管理系统实施管理。新《外汇管理条例》进一步明确了“国家对外债实行规模管理”，确立了外债管理的指导性原则。2010年6月决定对企业贸易信贷可收（付）汇额度统一实行余额管理，不再执行年度累计发生额管理。此外，还对金融机构通过短期外债指标的核定来控制相应资金规模。上述一系列法规和系统的实施使得全口径外债管理体系初步建立和完善。
　　（二）“投注差”、贸易信贷登记与短债指标三种外汇管理模式并存
　　目前外汇管理体系下，对直接借用外债、银行短期外债和贸易信贷资金实行分类管理。对借用外债管理以“投注差”为主要特点，面向外资企业实施直接管理，外经贸部门负责确定外资企业投资总额，工商管理部门负责确定注册资本总额，外汇局在“投注差”范围内对外资企业借用外债进行真实性审核后，为其出具“境内机构外债签约情况表”，并对其结汇与还本付息行为出具核准件。对中外资企业贸易信贷资金实行统一管理，根据企业上一期间贸易资金状况通过可收（付）汇额度，通过企业自主登记来实施外债资金的规模控制。对金融机构实行短期外债指标年度核定、调增调减和定向投放，使得银行资金规模大小符合外汇局管理与调控的意图。
　　（三）通过事后检查手段确定外债资金流向真实性，维护外汇管理权威
　　《外汇管理条例》明确赋予了外汇局现场检查职能，外汇局在对企业提交的合同、发票、支付指令等资料进行真实性审核后，可以通过询问、查阅等方式对外债结汇后人民币资金流向进行现场检查，并对结汇后流向与提交资料用途不符的情形按照《外汇管理条例》“擅自改变外汇或者结汇资金用途”的行为实施处罚。通过事后检查，对结汇资金进入房地产、股市等非法领域的行为给以严厉处罚，对异常资金流动起到有力的震慑作用，维护外汇管理权威。
　　
　　三、当前外债管理方式的主要弊端
　　
　　（一）“投注差”方式效力较低，对外债借用规模的控制不够科学
　　按照现有“投注差”管理政策，外资企业借用的短期外债余额、中长期外债发生额及境外机构和个人担保履约额之和不得超过其投资总额与注册资本的差额。但是投资总额与注册资本这两项指标均不归外汇局核定，外资企业完全可以根据自身需要向其他部门申请增加投资总额，外汇局对“投注差”控制效力较低。此外，对于短期外债和中长期外债分别按照余额和发生额计算控制，外资企业往往通过短债长用的方式来规避。如辖内某外资置业有限公司已连续3年对200万美元的股东贷款进行展期，而其“投注差”恰为220万美元，短债长用意图十分明显。
　　（二）外资企业借用外债存在超国民待遇，造成中外资企业融资条件不平等
　　根据现有外债管理办法，只有明确列入国家借用外债计划，经总局审查融资主体境外借款资格的中资企业方可举借外债，而目前对于外资企业仅依靠“投注差”来控制其借款规模，中外资企业直接借用外债的政策门槛不一。国家《商务发展“十一五”纲要》明确提出要实现政策一致、公平竞争的市场经济环境，在当前受国际金融危机影响，企业融资资金相对紧缺的情况下，外资企业在借用外债中享有的超国民待遇无疑会使其融资来源增加，形成事实上的不平等，对中资企业形成政策挤压。部分中资企业由此通过迅速“变身”为合资企业获取境外资金，此类现象违背了外债管理的政策初衷。
　　（三）现有政策对不同行业一视同仁，未能体现产业导向作用
　　我国正处于产业结构调整、转型、升级进程中，必然会对不同行业分别采取鼓励、限制、禁止等态度，十七大明确强调的“节能减排”标准更是表明了产业发展的方向。目前对外债借用的外资企业，不分行业类别、产业特点与规模大小，均“一刀切”按照“投注差”规模允许外债资金流入，管理政策缺乏应有的导向性，使得应属于产业调整系列的部分企业仍在借用外债上受到鼓励，难以实现产业升级中的“有保有压”。如辖内某污染较严重的外资化工企业近期借用境外股东贷款80万美元，而数家项目科技含量较高的中资企业却因贷款条件相对苛刻而无法从境内银行获得融资。
　　（四）外债展期与还本付息的管理手段不足，对资金汇出行为难以遏制
　　按照现行规定，对短期外债并没有展期次数限制，对逾期短期外债虽然有额度规定，但也没有明确是中长期外债还是短期外债，这客观上为企业展期提供了“便利”。而且到期后企业是否偿还也具有较大的主动性，这在外资企业向其境外股东借款情形下体现得更加明显。境内外资企业既达到了融通资金的目的，同时也为资金通过正常渠道流出打开“合理”通道，为部分企业通过展期将资金滞留在国内，待经济形势回暖后寻找投资回报率较高的行业集中进行投资的可能性。上半年出现的企业外债集中展期或汇出现象体现了该种管理方式的不足。
　　（五）统计监测手段相对落后，缺乏预警功能
　　一是对外债资金管理功能分离，对外资企业直接用外债通过外债统计监测系统进行登记，通过外汇账户管理信息系统进行账户操作和出具核准件，对贸易信贷资金通过登记系统进行管理。二是现有外债统计监测系统中借债合同签约登记、提款登记、结汇及还本付息流程完全依靠手工操作，且未设置复核环节，趋势预警指标的缺失也导致对异常外债情况难以有效排查。三是贸易信贷登记系统中汇总统计功能缺失，数据信息利用价值低，系统预收货款等四个模块设置主要集中在合同登记、提款（债权）登记、注销登记等基本操作功能，只能实现对个体登记情况查询，单个主体查询后再加总计算操作难度大。
　　（六）对外债资金流向的确定存在操作难度
　　尽管《外债管理暂行办法》第二十七条规定，“境内企业所借短期外债资金主要用作流动资金，不得用于固定资产投资等中长期用途”“。但在确定资金结汇、转户或付出一系列操作是否合规中存在一定难度。一是结汇资金用途规定较为笼统，目前政策仅对其限定为“流动资金”，但流动资金概念过于宽泛，容易导致误解，如辖内某企业结汇后人民币资金1 014万元流入母公司“资金池”，是否违规较难明确。二是对于等值20万美元以上的结汇，按规定企业须提交支付命令，并且结汇银行须在2个工作日内将结汇后人民币资金支付给指定的收款人（可经人民币账户过渡），但政策未要求核对环节，银行难以确定企业提交的支付命令是否与外汇局审核材料一致，容易导致资金去向与企业申请不符。三是由于政策对结汇后资金向指定收款人的汇出方式并无限制，企业如采取汇票、支票等而非电汇方式汇出资金，则资金交割时间往往超出2个工作日。四是外债资金结汇后进入过渡人民币账户，与企业自有其他资金混杂，汇出去向与企业向外汇局申请是否一致难以确定，为企业变相改变资金结汇用途提供了便利。
　　
　　
　　四、最优效率的外债管理框架描述
　　
　　由以上可以看出，当前外债管理存在诸多弊端，既导致管理与调控政策的初衷难以有效实现，又导致对异常跨境资金流动管理效果不佳，应逐步建立监管合理、调控得当、行为便利即管理效率最优的外债管理框架体系。
　　（一）外债宏观经济作用充分发挥
　　1.促进经济发展，改善经济结构。一国借入外债可以弥补国内资金不足，追加发展经济所需资金的投入，扩大经济建设的规模，在一定程度上可以加快借债国的经济发展速度。如外债用于发展比较薄弱的部门或产业，可以缓解原有瓶颈的制约效应，如用于发展外向型经济、改善出口产品结构，则可提高出口产品的国际竞争力。目标管理框架体系下，企业真实合理的外债借入、贸易融资和贸易信贷行为应得到适度政策鼓励。
　　2.缓解国际收支逆差，维护国际收支平衡。一国在参与对外交往时，如果国际收支发生不平衡，出现逆差，则要通过适当的途径进行弥补，外债的单向流入是环节逆差的有效方法。目标框架体系下，外汇管理政策应具有适度弹性，能够根据外汇收支形势实现多向调控效应，而非单纯的对外债流入或资金流出进行单向控制。
　　3.区别对待，分类控制，促进经济良性循环。外债流入是可操作性与风险性均较强的重要融资来源，应在宏观经济发展中体现公平竞争、奖优限劣的原则，激发经济发展状态下的内生诉求，促进良性循环。目标框架体系下，直接外债借用应保护中外资企业的平等待遇，但对不同产业特点和可持续性的企业主体区别对待，在行业类别、科技含量、资源消耗、环境保护等方面设定不同指标，将属于国家限制发展、资源耗能大、对环境保护不利的企业同符合产业发展方向、社会贡献率高、可持续性较强的企业严格区分。
　　（二）管理与调控高效实施，主体经营发展便利化进程有效推进
　　1.实现对外债口径下跨境资金流动规模与流向的适时监测与趋势判断。在复杂多变的国际经济形势下，我国资本项目开放进程面临较大的跨境资金流动风险，目标管理框架体系应能实现对三类口径下外债资金的适时监测，并通过对各类预警指标的比较判断，确定外债资金流动的可能动态，便于根据形势需要对管理政策及时调整，促进外债资金作用的良性发挥。
　　2.实现对企业主体发展的便利化推动。借用外债、贸易融资和贸易信贷均属于企业主体在符合政策原则下的自主行为，具有真实融资意愿和背景的外债资金理应得到政策鼓励与推动。目标管理框架体系应充分体现对真实合法资金行为的支持，放宽中资企业借债资格，鼓励银企贸易融资合作，提高贸易信贷基础比例，科学确定展期及汇出原则，确保外债项下资金投放合理，效益最大化。
　　
　　五、外债管理配套改进措施与建议
　　
　　（一）统一中外资企业外债借用的政策待遇，合理确定外债借用规模
　　一是适度放宽中资企业直接借用外债的政策门槛，明确外债借用的条件要求，如按照注册资本的不同比例确定借入资金规模，其外债业务流程可参照目前备案登记模式进行。二是将外资企业“投注差”要求中的“中长期外债发生额”也调整为余额处理，可在“投注差”范围内对长、中、短期外债分别进行比例控制，防止“短债长用”情形的发生。
　　（二）根据借债主体的不同产业特点，分类控制外债融资规模
　　可在充分考察借债企业行业类别、科技含量、资源消耗、环境保护等特点的基础上，将企业分为“支持”、“限制”、“禁止”三类，并实行比例控制。对于“支持”、“限制”类企业，可分别允许其按照“投注差”的100%、50%比例从境外股东、金融机构正常借用外债（外资企业）或按照注册资本的20%、10%比例（中资企业）向境外金融机构融资。
　　（三）明确对外债展期和还本付息事项变更的政策要求
　　一是对于外债展期申请加强真实性审核，可对其原借债期间经营情况进行合理审查，确定其流动资金需求是否真实。二是对外债还本付息事项变更加以审核，确定其变更事项的影响因素，在系统内对外债利息金额变动和还本付息期限提前或延后情况进行签约情况变更，可规定只可变更一次，减少企业外债业务的随意性。三是通过对趋势预警指标的判断，防止外债集中还本付息导致的大规模资金流出对国际收支平衡形成冲击。
　　（四）统一全口径外债资金系统管理，完善统计监测手段
　　一是将直接借用外债、贸易信贷和银行短贷指标三类口径外债资金纳入一个监测系统管理，同意利用该系统实现外债或贸易信贷登记管理和核准业务处理。二是在监测系统中设置完备的管理功能，如可按照不同口径对外债资金进行汇总查询，通过设置“外债签约未提款”、“外债提款未结汇”、“外债资金超限额”、“外债资金到期”等监测指标，有效排查异常外债资金流动。
　　（五）细化对外债资金流向的审核环节，明确真实性审核要求
　　一是明确外债资金结汇用途，可按照资产负债表要素规定流动资金用途如支付具有贸易背景的付款、工资、备用金等，严格限制进入房地产、股市或用于短期借款、短期投资、偿还人民币贷款等资本类用途。二是完善支付命令审核环节，对于等值20万美元以上的结汇，外汇局可在企业提交的支付命令上加盖业务印章，企业持核准件和加盖印章的支付命令到银行办理结汇。三是对于企业采取汇票、支票等方式汇出资金的情形，可允许银行出票日期符合“2个工作日”要求即可。
　　
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