检察机关提起环境公益诉讼之原告资格探究

　　一、环境公益诉讼制度构建之必要性
　　
　　(一)环境资源保护的现状
　　“公地悲剧”是外国学者所做的一个试验。将一块草地划分成几块分给牧羊人，在中间留下一块作为共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。一年下来，划分给个人的草地有计划有节制地被使用，而共用草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论就是：公共利益因为涉及不特定多数人的利益，因此常常处于无人管理状态，同时每个个体都会出于利己的本性而榨取公共资源，所以怠于管理的公共利益最易受到侵害而得不到救济。而随着社会经济的发展尤其是工业化进程的加快，人类对环境资源开发利用的力度也在不断加大，因此环境污染破坏问题也日益凸显出来，逐渐成为独立的社会问题。如何对环境损害进行救济成为值得深入探讨的话题。
　　法学原理告诉我们。有权利就有救济。所以，如果是公民、法人或者其他组织的具体合法权益因为环境破坏行为而受到损害，权利主体可以向国家环境保护行政机关投诉，也可以提起民事诉讼或行政诉讼。但是环境资源通常都是公共资源，环境破坏行为侵害的不再仅仅是特定个体的利益，而是突破传统私益的局限，越来越多地呈现出社会化的特征，受到损害的权利主体往往是不特定的。并且越是影响范围大的环境问题，越以不直接针对个人权益的方式表现出来，但对国家和社会利益的侵害却更严重。环境资源保护领域的这种发展趋势，使得越是规模大影响广的环境损害，得到救济的途径越少。
　　
　　(二)建立环境公益诉讼制度之必要性
　　环境资源保护的严峻形势使得开辟多种途径对其进行救济成为当务之急。而司法救济作为社会生活中力度最强的保护手段，更应发挥它的作用于环境资源保护方面，扭转社会公共利益得不到关注和保护的局面。但是考察我国当前的立法例。根据诉讼法的相关规定，提起诉讼的原告要适格必须符合一定的条件：原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。换言之，只有具体权益受到侵害的主体才能有资格以原告的身份提起诉讼。很明显这样的规定与当前环境损害救济需求是矛盾的，正好排斥了公共环境资源得到司法救济的可能。因为很多环境损害就是因为权利主体不直接、不特定而得不到救济。因此建立一种特殊的环境公益诉讼制度就成为了必要。
　　所谓环境公益诉讼，是指当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或有被侵害的危险时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而对行为人提起诉讼的制度。环境公益诉讼的目的是为了维护环境的公共利益。其特点在于起诉人不是因为自己的切身利益遭到侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。作为与私益诉讼相对应的一种诉讼模式，环境公益诉讼是对传统“直接利害关系”诉讼要求的一种突破，它的这种特点，排除了对环境损害进行司法救济的程序障碍。满足了对环境公益损害进行司法救济的要求，从而使得实体权益能够进入司法程序而得到保护。
　　
　　二、检察机关作为环境公益诉讼原告之适格性
　　
　　(一)环境公益诉讼原告资格要求
　　对于环境公益诉讼而言，最关键的是原告资格问题。对此两大法系都有不同的规定。以英美法系中最具代表性的美国为例，1970年美国的《清洁空气法》中最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题，其中著名的公民诉讼条款中规定了任何人都可以提起诉讼，在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款，这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》(特别是其中的第17条)相配合。共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。总体说来。美国在诉讼原告的设计上采取了公民诉讼和相关人诉讼两种模式。公民诉讼是指为了保护公共社会利益，任何人都可以政府的名义提起公益诉讼。而且公民的范围相当广泛，任何个人、团体、包括企业州政府等都可以起诉。相关人诉讼是指有相关身份的公民可以特定的名义提起公益诉讼，例如纳税人就是美国法意义上的相关人。从这些规定可以看出。美国非常鼓励公众进行环境公益诉讼。原告范围具有很大的扩张性，这也适应了环境公益诉讼的特点：既然维护的是环境公益。那么权利主体应当尽可能的广泛。而大陆法系早在古罗马时代已经出现了公益诉讼制度，其中极具代表性的德国法对环境公益诉讼制度也做了比较详细的规定。德国法将公益诉讼分为公权公益诉讼和私权公益诉讼，这两种诉讼最大的不同在于提起诉讼的主体。前者的主体较为广泛：任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利即可以提起诉讼。后者的主体只能是具有公益性质的社会团体，且提起的公益诉讼符合其章程和设立的目的，有利判决的效力惠及团体成员。
　　相比两大法系规定的差别，我国学术界对此问题也存在不同争论，有的学者认为，只有检察机关才有资格作为环境公益诉讼的原告，其他公民、法人或其他组织只有请求权，却没有直接提起环境公益诉讼的主体资格。也有的学者认为，检察机关和公益性社会团体，或者检察机关和公民都可以成为环境公益诉讼的起诉主体。还有的学者认为，检察机关、社会团体或组织、公民个人应当具有提起环境公益诉讼的主体资格，等等。通过仔细考察中外学说、制度’我们不难发现，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼模式，与传统的诉讼相比有其存在的特殊性，因此对原告资格的要求也不同于一般诉讼：首先，起诉人不要求必须与损害有直接利害关系；其次，起诉人的范围应当具有一定的广泛性，不宜做过多的限制：第三，起诉人的起诉行为客观上能够起到保护环境公共利益的效果。
　　
　　(二)检察机关原告资格适格性
　　虽然环境公益诉讼原告资格在学界还未达成一致，但是检察机关提起环境公益诉讼的原告资格适格性却是无可争议的。这既是检察机关的性质决定的，同时也符合诉讼效率的要求，能够节约司法资源，实现法律效果和社会效果的双赢。
　　1.与其他公权力机关相比，检察机关本身的性质，决定了其提起诉讼的合理性。就立法、行政和司法机关职能与分工来看，人民检察院是唯一适格的环境公益诉讼的主体。首先，人民代表大会是国家的最高权力机关，其主要行使立法权等抽象权力。一般不涉及具体权力的行使，况且如果允许其参与诉讼，就会出现诉讼一方主体制定作为裁判自己与他人之间纠纷规则的现象，这种形式上的不正义不符合现代法治要求。其次，行政机关虽然是国有资源和社会公共利益的管理者，但是当前不少环境问题是因为行政行为或行政不作为造成的，这种情况下，行政机关因为部门利益的考虑，显然不能成为超然的原告，反而可能成为公益诉讼的被告。再次，司法机关中的法院如果作为原告，既是裁判员又是运动员的尴尬身份也不利于环境公益诉讼的发展。而检察机关却因其自身的性质、地位而符合环境公益诉讼主体的要求，
　　首先，从检察机关的性质来看，我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。从广义的角度讲，这一规定表明检察机关对法律的实施应当有全面的监督权，即检察机关具有监督法律适用、执行、遵守的权力，通过监督活动从宏观上保障法律在社会生活中正确运行，维护司法公正，实现法治统一。因此检察机关的法律监督权就不仅限于审判监督权，因为法院的审判活动只是法律实施的一部分，对于国家行政机关的行政行为，公民的个人行为是否合法，检察机关都应当进行监督，在微观上保护公共利益不受非法行为包括非法行政行为的侵犯，当然监督的方式和程度必须合理。
　　其次，检察机关自出现之初就代表国家和社会公共利益，其实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份。如法国的检察理论就认为检察机关的职责是维护公益。所以如果有损害环境公共利益的行为发生，检察机关就应当充当环境公共利益的代表，对损害环境公益的违法行为提起诉讼，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。这一点在现行刑事诉讼法中已经得到了很好的体现：犯罪行为是由检察机关提起公诉的原因之一，是因为这些行为都破坏了一定的社会关系，侵犯了公共利益，所以检察机关代表国家行使公权力，对其做出刑事处罚。基于相同的道理，如果一般违法行为侵犯了环境公益，检察机关因为是环境公益的代表而作为原告提起诉讼是合理的，这也体现了环境公益诉讼国家干预的原则，至于是以什么方式提起诉讼，那就是制度设计问题了。
　　另外，检察机关作为原告提起环境公益诉讼，也是世界许多国家法律所规定的。例如在法国，检察机关是国家和社会公益的代表，有权依照《民事诉讼法典》第13章(检察院一章)以及《法国民法典》对共和国检察官在民事诉讼中职权的规定，作为主当事人提起诉讼：德国的《德国法官法》也有关于“代表人公益诉讼”的规定，其中的代表人就是各级检察官。
　　2.与公民、法人或者其他组织相比，检察机关提起公益诉讼更具有职能优势。首先。怎样以最少的司法资源投入，取得最好的司法效果产出，是存在于司法领域的司法效率问题。而环境问题具有以下特点：时间上的潜伏性，地域上的广泛性，涉及领域的广阔性以及知识的专业性，这些都使得调查取证极为困难，仅靠个人或者单个团体的力量难以完成，如果他们作为原告提起诉讼，将会付出高昂的诉讼成本，却也不一定能取得良好的诉讼效果。检察机关作为国家机关，具有天然的职能优势，它可以对相关的资源进行整合，调动人力物力，从而以最少的投入获得最大的产出。而且作为法律监督机关，检察机关对法律规范的熟悉度明显强于一般公民，同时还有丰富的适法经验，更能高效地运用法律进行公益诉讼。
　　其次，权力具有天然的扩张性，而根据监督制约理论，国家要得到良好的发展，国家权力必须得到监督和制约。而要对国家权力进行监督和制约，主要有以下三种途径：一是权力制约权力。二是权利制约权力。三是以一种权力结合权利制约或监督另一种国家权力。这就是监督制约理论的全部内涵，是管理国家的一条永恒规律。但是相对于公权力的强大，有的时候私权利的制约性是微不足道的。因此需要另一种强大的公权力介入制衡。而行政权力作为一种重要的公权力当然也需要得到制约。作为环境公共利益的管理者，国家行政机关在利益衡量及其他因素的影响下，未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权的情形屡有发生，从而构成了对环境公共利益的损害。检察机关作为国家司法机关，与人民政府等行政机关都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作，他们的权力是平行的。我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权。不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这使得检察机关能够处于一种超然的地位而摆脱外界因素的束缚。权力的平等性使其可以有力对抗扩张的行政权，而其行使的独立性又可以避免非法的行政干预或其他干预，因此在出现环境公益诉讼事由时，检察机关能够忠实、有力地维护环境公益。而且环境损害重在预防，需要防患于未然，从这个角度上讲，检察机关相对于公民、组织个体的优势更加明显。
　　另外，公共利益的权利主体抽象而且分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会对个人利益产生直接且明显的影响，通常情况下，出于利己本能，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。环境公益诉讼的目的是维护环境公益，因此与私益诉讼相比，对个人的利益驱动力要比后者弱得多，“搭便车”的心理使个人难以产生付出高昂成本提起诉讼的动机。但是检察机关作为国家权力机关，地位上具有超脱性，不存在任何利益上的制约。可以完全出于公益目的。提请公益诉讼。
　　
　　三、检察机关提起环境公益诉讼制度设想
　　
　　近几年在司法实践中，不少地方的检察机关已经对提起环境公益诉讼有了初步尝试，但是因为没有法律的明文规定，各个地方的做法还未能达成一致，目前还是处于初步探索阶段。但是检察机关成为环境公益诉讼的适格主体优势明显，因此目前需要在制度设计上做有益的探索。
　　
　　(一)检察机关提起环境公益诉讼的模式
　　检察机关以原告身份直接提起诉讼，根据诉讼对象的不同可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
　　1.所谓环境民事公益诉讼，其诉讼对象针对的是公民、法人和其他组织的普通破坏换环境公益的行为，一般情况下，上述主体的行为应当受到行政机关的处理。但是在行政机关怠于或者不能履行职权时，就由检察机关作为原告，代表国家提起民事诉讼，要求承担相应的民事责任。
　　2.所谓环境行政公益诉讼，其诉讼对象针对的是行政机关及其工作人员的行政行为。行政机关的不适当行政行为或者不作为往往是造成环境公益损害的重要原因，这种情况下必须得有另外一种力量对其进行制约。因此需要检察机关作为原告，提起环境行政公益诉讼。要求行政机关纠正不当行政行为或者限期作为，以保护环境公益。
　　3.检察机关提起环境公益诉讼是最适格的主体，但却不是唯一的主体，为了鼓励更多的主体参与环境公益诉讼，检察机关需要作为公权力机关对有意提起诉讼的公民、组织提供支持。而《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”根据此规定，检察机关在亲自参与诉讼之外，还可以依职权支持环境利益受损方起诉。在当前的立法例还未修改的情况下，这也是检察机关保护环境公益的重要途径。
　　
　　(二)检察机关在环境公益诉讼中的地位
　　检察机关代表国家提起环境公益诉讼时，需要考虑其诉讼地位问题。检察机关是国家机关，在传统的诉讼中多以公法主体的身份出现。而环境公益诉讼特别是环境民事公益诉讼，涉及的都是私法关系。这要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。否则将出现私法诉讼中私权利和公权力对抗的不平等情形，不符合法治形式正义的要求。因此，检察机关应当以私法的方式参与诉讼。从而保证整个环境公益诉讼制度的统一和谐。具体来说，在环境公益诉讼中，检察机关应当严格遵守《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的程序要求，不得滥用公权力，对对方当事人采取强制措施，限制人身自由；严格遵守举证规则的要求，取证时不能采取办理刑事案件的取证方法：也要承担败诉的风险，等等。考虑到环境公益诉讼自身的特殊性，普通诉讼中的一些制度不便引用，例如被告不可以提起反诉，原告撤诉或者与对方和解需要经过法院严格的审核程序等。
　　总之，建立环境公益诉讼制度是当今各国总体的立法趋势。而检察机关提起环境公益诉讼的原告资格也基本达成共识，关键是要如何设计合理的制度，使环境公益诉讼制度发挥自身优势，改变当前环境公益损害救济的尴尬局面。
　　
　　责任编辑：苗