社保基金领域渎职犯罪的特点和查办方法

　　社保基金涉及人民群众各项最基本的生存保障，确保社保基金的规范管理和安全运营、保值增值，是关系国计民生与社会和谐稳定的重大问题。积极查办社保领域渎职犯罪案件，是检察机关关注民生、维护社会和谐的具体体现，也是义不容辞的职责。本文试就社保基金领域渎职犯罪的特点以及如何查办该类犯罪进行初步探讨。
　　
　　一、当前我国社保基金的管理概况
　　
　　(一)社保基金的概念、范畴及管理体系
　　社保基金是国家为保障公民的基本生活而专门筹集、进行专项管理的资金。目前，我国的社保基金包括三部分：一是社会保障储备基金，是中央政府为应对老龄化社会而专门划转的国家长期战略储备基金：二是社会保险基金，即社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金，包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五项基本保险基金和企业年金(补充养老保险)、补充医疗保险；三是住房公积金，是指根据国家住房保障制度由职工单位和个人共同缴存的长期住房储备基金。(本文以下所讲的社保基金仅指社会保险基金和住房公积金)
　　我国目前对社保基金实行分级统筹和分级管理的管理模式：社会保障储备基金由全国社保基金理事会进行管理；社会保险基金现收现付的统筹账户，省级统筹但主要由设县区的地级市政府社会保障部门进行具体管理；农村社会养老保险基金、企业年金、补充医疗保险等，主要由地方基层政府管理；住房公积金由各地住房公积金管理中心统一管理。
　　
　　(二)社保基金的管理规范
　　社保基金管理规范，即社保基金管理的法律法规和文件规定等，是我们查办该领域渎职犯罪案件、界定渎职行为的法律依据和保障。目前，我国社保基金管理规范主要是层级较低的法规、规章和文件。根据规范内容的不同，大致可以区分为四类：一是国务院和主管部委针对专门类社会保险制定的法规和规章，主要对该专门类社保资金的筹集、管理和使用作出规定，如国务院《住房公积金管理条例》等；二是主管部委对社保基金管理运作的某些方面专门做出的规定，主要对全部社会保险资金或某几类社会保险资金某方面的管理进行规范和约束，如劳动部《社会保险财务制度(试行)》、《社会保险费征缴暂行条例》等；三是地方政府颁布实施的地方性法规，如《山东省农村社会养老保险试行办法》等；四是主管部委、地方政府以及地方政府主管部门针对社保基金管理的某一方面工作下发的专门通知，如劳动部《关于进一步做好社会保险费征缴和清欠工作的通知》等。
　　上述规范，主要对社保基金的归集、保值增值、支付等工作程序、工作要求以及管理体制、管理模式、监督方式等进行规定。
　　
　　二、社保基金管理领域渎职犯罪案件的发案状况
　　
　　(一)我国社保基金领域渎职犯罪案件发案状况与社保基金管理制度的发展是互相对应的
　　1991年至1999年，是我国现代意义上的社保制度的初步建立时期，基本养老保险制度改革，医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险、农村养老保险、住房公积金制度等逐步建立，社保基金的累积结余迅速增长。在此过程中，社保基金领域渎职犯罪案件也开始出现和发生，特别是1993年，国务院发布《企业职工养老保险基金管理规定》，允许滚存结余的养老保险基金采取一定方式保值增值——购买国库券、国家银行发行的债券或委托国家银行、国家信托投资公司放款，尽管该规定同时严禁其他形式的投资，但在改革开放之初高涨的投资热潮中，允许投资的规定导致大量社保基金以各种途径、各种方式违规流入市场，并且大量出现损失，社保领域渎职犯罪案件迎来第一个高发期。
　　1999年以来，随着经济发展和社保制度的逐步健全，我国社保基金的滚动累积数额迅速增长。社保基金管理制度也得到加强和改善，这是我国社保制度的初步发展时期。与此同时，随着我国社会经济的迅速发展，资本市场和房地产市场快速升温、资金需求剧增。在国家宏观经济政策紧缩的情况下，大量社保基金被各类证券公司、投资公司和房地产公司通过各种手段违规运作到房地产市场和股市等领域，从而出现大量亏损，导致社保基金管理领域渎职犯罪案件的第二个高发期。
　　2006年以来，随着上海社保案的查处，社保基金的管理工作引起中央高度重视，社保基金的相关的管理制度得到进一步完善。各项管理规定进一步落实，监管措施也进一步得到强化。社保领域新发渎职犯罪案件呈现逐步减少态势。
　　
　　(二)我国社保基金管理制度上存在的问题和不足是渎职犯罪案件易发、高发的主要客观原因
　　一是社保基金的统筹层次低、经办管理机构分散，难以实现有效监管。截至目前，基本养老保险的省级统筹尚未完全实现，其他保险大多停留在县、市级统筹的层次，由此导致社保机构分散、数量众多，难以监管。
　　二是风险控制和制约监督机制缺乏。我国目前的社保管理机构都是集多重职能于一身，既承担行政管理职能，又承担投资运营职能，难以真正有效的控制风险和进行监督制约。
　　三是兼顾安全性和保值增值性的要求对社保基金管理工作带来挑战。社保基金的特殊性要求必须兼顾其安全和保值增值，这两种并存而又互相矛盾的价值追求导致我国的社保基金管理政策也经常处于摇摆状态，有时倾向于追求安全性，有时倾向于保值增值，这某种程度上也导致部分社保管理人员认识上的误区以及部分违规、违法问题的出现。
　　四是社保基金管理规范法律层级低、法制建设不健全。法律法规的缺失必然导致监管力度的薄弱，遇到问题缺乏相应的法律解决机制和法律监督，从而导致渎职犯罪案件易发、高发。
　　
　　(三)我国社保基金领域渎职犯罪案件的特点
　　1、发案领域集中，主要是地方政府和行业管理的统筹账户基金以及住房公积金领域；涉案金额巨大、损失后果严重，动辄出现数千万甚至上亿元的损失。
　　2、发案环节相对固定，集中在社保基金的归集管理和保值增值管理两个环节，而其中又以保值增值环节的案件居多：违规资金流入领域也相对集中，绝大多流入房地产市场和股市。
　　3、作案手段具有隐蔽性和规律性，大多进行一定程度的掩饰，如在账目上不体现真正用途和损失或以合法形式掩盖非法目的进行多层运作等。
　　4、涉嫌罪名集中于滥用职权和玩忽职守，其中以滥用职权居多，而且大多同时存在贪污受贿、挪用公款等其他职务犯罪。
　　
　　三、社保基金领域渎职犯罪案件的侦查方法
　　
　　(一)如何排查和发现社保基金领域的渎职犯罪
　　1、深入排查社保基金是否存在损失。社保基金领域渎职犯罪的危害后果，一般表现为社保基金的损失，因此，深入排查社保基金是否存在损失是我们查办该类案件的前提和基础。由于部门保护等原因，有关社保机构对社保基金出现的损失一般都会设法遮掩，试图通过各种合法甚至非法的手段弥补亏空。此外，根据现行的社保基金财务制度，社保基金是累计滚动，即使出现亏损，也可以暂时通过挂账等手段不予体现，短期内一般也不会造成社保基金支付困难。上述原因造成我们在摸排社保基金是否存在损失时往往会遇到困难和阻力，这就需要我们充分发挥主观能动性、拓展思路开展工作。如通过调取有关社保基金主管部门的工作报告进行排查、通过调取各级审计机构关于社保基金的审计报告进行排查、通过关注各家破产清算的证券公司、投资公司的债权申报情况进行排查等。
　　2、从渎职犯罪易发环节和重点部位人手排查渎职行为。(1)对社保基金征缴环节渎职犯罪的排查。目前各地欠缴、少缴社保费用的现象大量存在，其中不排除个别企业经营困难、无力缴纳的情况，但同样也存在个别社保基金管理人员为谋取个人私利或部门不正当利益而非法减免或不予征缴的情况，这是社保基金征缴环节渎职犯罪的一种主要表现形式。
　　该环节的渎职犯罪，隐蔽性比较强，具体工作中可以考虑从该环节中易发渎职犯罪的重点部位着手进行摸排：如鉴于效益较好的国有大中型企业社保基金的缴纳情况相对正规、规律性强，我们可以重点摸排：再如根据《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》等规定，核销欠缴的社保费需履行“经社会保险经办机构提出，劳动保障部门审核，财政部门复核，报当地人民政府批准后核销”等严格程序，我们可以重点摸排是否存在不应改核销而核销的情况、是否存在未履行正当程序擅自核销的问题等。
　　(2)对社保基金保值增值环节渎职犯罪的排查。我国社保基金保值增值的规定主要有以下方面：一是1993年发布的《企业职工养老保险基金管理规定》。允许社保基金采取一定的方式保值增值，但“方式限定于购买国库券以及国家银行发行的债券和委托国家银行、国家信托投资公司放款”；二是1994发布的《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，明确规定社保基金结余只允许存入银行或购买国家发行的社会保险基金特种定向债券，除此之外“不得在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资”。三是1996年，国务院下发规定，进一步明确社保基金只能存入银行或购买国家债券，这一规定一直延续至今。上述规定适用的社会保险种类包括基本养老保险、失业保险、工伤保险、基本医疗保险、生育保险、农村养老保险和住房公积金。补充养老保险(企业年金)和补充医疗保险则不受上述规定限制。
　　根据上述规定，对保值增值环节渎职犯罪案件的排查，重点就是对保值增值方式是否合规、合法进行排查，要重点排查是否存在以保值增值名义违规使用运营社保基金的情况，如擅自决定违规使用社保基金购买股票、委托理财、购来企业债券等，并进一步调查其违规违法行为是否造成社保基金出现损失。
　　3、从易发渎职犯罪的重点业务人手进行排查。(1)日常收支业务。该类业务中的渎职犯罪都是主观故意型的滥用职权犯罪，犯罪行为一般有两种表现形式：一是通过收入不记账的方式直接截留挪用社保基金：二是通过用社保基金担保、抵押或以存代贷的方式变相挪用社保基金。
　　在社保基金管理工作中，收支业务作为最基本的日常工作，它的主要特点就是具有相当的规律性，那么我们在排查的时候就需要对那与日常业务不符的反常情况给予格外注意，如根据规定收取社保基金后必须专户专存，而且必须存入国有商业银行，我们就可以对是否存在多户管理或在当地商业银行或农信社开户的情况等进行排查，从而从可疑之处人手发现线索。该类情况下，通过排查及时发现不了渎职犯罪案件线索，往往也会发现一些其他职务犯罪线索。
　　典型案例如石家庄检察机关查办的石家庄市劳动和社会保障局农村社会养老保险事业管理处某处长滥用职权案，犯罪嫌疑人为获取银行高息，采取收入不记账的方式先后分两次将600万元农保基金以中间人个人或企业的名义存入银行，后该600万元分别被中间人用于抵押或直接挪用，造成重大损失。
　　(2)住房公积金集体贷款业务。住房公积金贷款是住房公积金管理中心的一项日常业务。由于公积金贷款的利率大大低于银行贷款利率，许多不法商人，尤其是资金需求巨大的房地产开发商纷纷将目光转向住房公积金，想方设法与住房公积金管理中心有关人员勾结套取公积金贷款使用。由于公积金贷款是以个人名义申请，而且每人贷款额度有限，为了尽可能多地套取资金，一般都是通过伪造购房协议，借用、挪用他人身份证等伪造贷款资料、伪造借款委托书等方式通过住房公积金集体贷款的方式进行操作。
　　典型案例如郴州住房公积金管理中心某主任在短短两年的时间里，用伪造借款委托书的方式从郴州市住房公积金管理中心下属管理部先后贷出住房公积金5000余万元，全部用于赌博挥霍。
　　(3)国债业务。目前查办的社保领域渎职犯罪案件中，涉及国债业务的比例最高，一是相关规定历来允许社保基金购买国债，以该种方式掩饰犯罪最易逃避监管；二是国债往往都有较长兑付期，即使出现损失也可以通过在账目上空挂的方式进行掩饰，不易暴露。
　　我国的国债的发行分为银行间市场发行、证券交易所市场发行和银行柜台发行三种模式，其中容易出现问题的是社保机构委托证券公司、投资公司购买通过证券交易所市场发行国债的情况。犯罪行为的表现形式主要有以下三种：
　　一是社保机构管理人员违反规定委托购买国债或工作玩忽职守，导致社保基金或所购买的国债被挪用造成损失。典型案例如广西北海市住房公积金管理中心先后两任主任均未经住房公积金管理委员批准擅自决定委托某证券公司购买国债，导致数千万元住房公积金被挪用造成损失：
　　二是社保机构管理人员与证券公司或投资公司有关人员相勾结，以购买国债的名义挪用将社保基金，包括直接挪用和以所购国债质押后回购挪用两类情形。如山东电力集团社保中心某主任与某证券公司有关人员共谋后，将2亿元住房公积金委托该公司购买国债，后其擅自同意该公司将该笔国债回购用于进行股票操作，该证券公司被托管清算后2亿元住房公积金全部损失。需要注意的是，该类情形有的涉嫌构成渎职犯罪，有的涉嫌构成挪用公款犯罪，需要在实践中根据实际情况具体把握。
　　三是社保机构管理人员滥用职权以非法委托理财方式将社保基金融借给证券公司或投资公司使用导致损失的情况。委托理财即客户将资金委托给有关有资质的机构进行国债、股票操作等，盈亏由委托人自行承担，受托机构按规定提取管理费用或佣金。该类业务中，受托机构主要是有资格受理委托理财的证券公司、信托公司、投资公司等。根据《证券法》等规定，委托理财业务的受托机构必须在客户自有账户进行操作，不能与自营业务混同，并不得和委托人约定任何保底收益。对于约定保底收益，根据证监会等相关规定界定为非法委托理财业务，但从我们工作的角度理解，我们认为这实质上是一种借贷融资关系，即委托人将资金拆借给受托人使用，根据约定到期后收取本金和收益。
　　由于相关的法律规范不允许社保基金委托理财或对外拆借，在该类操作中，相关社保机构管理人员往往会采取签订两份协议的方式规避监管，一份协议约定将社保基金委托给证券公司、信托公司等购买国债，另外签订一份补充协议约定收益率。在该类情况下，社保基金付出后大多被受托机构直接用于股票投资，也有购买国债后再进行回购操作，用回购资金进行股票投资的，一旦投资出现风险或证券公司亏损倒闭，社保基金往往就会遭受重大损失。典型案例如青岛农村养老保险办公室某主任，擅自决定将1亿余元农村养老保险基金委托某信托公司进行非法委托理财，后该信托公司破产倒闭，导致该l亿余元社保基金无法收回。
　　对于国债业务的排查，我们应当重点排查所购买国债是否是用社保机构的自有账户购买、是否在较长时间内挂帐未进行转托管等操作、国债到期后本金及派息是否按期兑付以及到证券交易登记公司调查国债是否是实际购买、是否曾有过质押回购等，以确定是否存在违规运营和损失。
　　
　　(二)查办社保领域渎职犯罪需要注意的问题
　　1、深挖挪用公款、贪污贿赂等其他职务犯罪。社保领域渎职犯罪案件的一个重要特点，就是大多同时存在挪用公款、贪污贿赂等其他职务犯罪，因此办案中应当注意深挖。主要有以下三种情形：一是直接挪用社保基金归个人使用nzml26rEwCcfMVsYuJbhZb3iHNc+GS3vKO+GNU3JK7E=，即挪用公款：二是在非法委托理财业务中通过私下签订补充协议不入档、收入不记账等方式截流侵吞社保基金收益，即贪污：三是收受证券公司等相关业务单位给予的回扣、好处费，即受贿。
　　2、正确适用法律。准确定性。社保领域渎职犯罪案件在法律适用和定型方面往往具有一定的复杂性，一是经常存在犯罪嫌疑人一个行为同时触犯多项罪名的情况：二是在该类案件中往往同时存在多种犯罪，且犯罪构成互相之间存在交织等。需要注意的主要有三个方面：一是正确区分界定滥用职权罪和玩忽职守罪，重点是把握犯罪嫌疑人对于自己渎职行为的主观方面是出于故意还是出于过失，以进行准确界定：二是正确区分把握渎职犯罪和挪用公款罪、违法运用资金罪，需要我们在办案过程结合具体案情和证据进行具体分析、具体确定，包括从作案动机、作案手段、主观故意以及是否存在竞合犯、牵连犯的情况等方面综合进行考虑：三是对于徇私利而滥用职权犯罪案件中，当徇私行为同时单独构成受贿犯罪是否应当数罪并罚的问题。对此，目前理论界和司法实践中都存在分歧意见，尚有待于通过立法或司法解释予以明确。
　　3、严密组织证据体系。社保领域渎职犯罪案件，大多存在责任人众多、多因一果的情况，在损失后果方面，往往也会出现和多重民事法律关系交织在一起的情况，情况比较复杂，因此在证据体系的组织上对我们提出的要求也更高，我们必须围绕犯罪构成要件，从渎职行为、危害后果、因果关系、责任人的确定等方面精心组织证据体系，确保扎实充分的证实犯