民行检察贯彻“两高”《意见》应当把握八个要点

　　今年3月，最高人民法院、最高人民检察院为落实中央关于“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革任务．共同研究制定了《关于对对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(以下简称《意见》)。这是自2007年民事诉讼法修改后．检法两院根据宪法和法律。对在司法实践中遇到的一些存在争议的突出问题．本着互相配合协调．互相监督制约的原则．共同研究探讨新形势下民行检察监督的新模式．达成许多共识．认可了在司法改革探索中一些成功的做法．并通过这个指导意见推动试行．以保证准确有效地执行法律。稳步推进司法改革．共同维护司法公正和司法权威。我们学习贯彻“两高”意见应当明确把握以下八个要点：
　　
　　一、明确人民检察院办理民行申诉案件的可以调查核实的情形
　　
　　《意见》第3条明确了人民检察院办理民行申诉案件可以调查核实的情形。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第17条的规定，人民检察院审查民事、行政案件。应当就原审案卷进行审查。非确有必要时．不应进行调查。
　　民事诉讼的证据基本规则是谁主张谁举证，原审案卷记载审判活动全部情况，包括双方的举证情况和庭审答辩情况，是法院裁判的依据。有的当事人到检察机关申诉的时候．大多向检察机关提供对自已有利的陈述和证据．是一面之词。有些申诉人的陈述和提供的证据．与其在庭审的时候陈诉辩解及举证不一致．检察人员只有对原审案卷进行审查．才能掌握案件审判活动的全貌。如果申诉人在案件庭审活动中该向法庭提供对自己有力的证据不提供．或做出对自己不利的陈述．并在庭审笔录上并签名认可．法院裁判生效后反悔．而向检察机关提供对自己有利的陈述和证据．检察人员不能采信作为抗诉的理由，也不能重新调查取证。检察人员若重新调查取证．等于成了一方当事人的代理人．打破双方当事人平等诉讼地位的格局．破坏民事诉讼的证据规则．违背了检察机关居高居中和公正的法律监督地位。
　　2001年12月，最高人民法院公布《关于民事诉讼证据的若干规定》，对证据规则提出以下要求：第一，明确了举证时限要求。规定逾期提供的证据不能作为定案的依据，不能作为推翻原判决的新证据。第二，强化了当事人举证责任。突出了当事人如果对自己提出的诉讼主张不能提出证据加以证明(除符合法律规定，法院依职权调查取证的情形外)．当事人应承担败诉后果。第三，规定了证据交换规则。要求开庭审理前，当事人双aRr2JKqvu69jDYCg4+1r4HgnL5WWpKmeZ0Q4xBsEa08=方交换证据，防止诉讼中当事人搞证据突袭。反复开庭．影响诉讼效率。第四，在举证责任配置上更加细化。在谁主张谁举证的原则基础上，合理分配一些特殊案件的举证责任负担．补充了举证责任倒置情况。第五，强调了证据程序要进行当庭质证。没有经过当庭质证的证据．不能成为人民法院认定事实、裁判案件的事实根据。同时，要求若无法定理由，证人必须出庭作证．对于书面证词等传闻证据进行限制。第六．规定了非法证据的排除规则。任何公民如果以侵犯他人合法权益的方法或者以违反法律禁止性规定的方式取得的证据，不得作为证据使用。
　　《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》关于人民法院调查收集证据有两种情况．既“人民法院认为审理案件需要的证据”和“应当依当事人的申请进行”。人民法院认为审理案件需要的证据是指以下情形：一是涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；二是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项．当事人及其诉讼代理人申请人民法院调查收集证据的应当符合下列条件：(一)申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；(二)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料：(三)当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料．
　　依据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条规定，有下列情形之一的，人民检察院可以进行调查：(一)当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索．人民法院应予调查未进行调查取证的；(二)当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行调查取证的：(三)审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；(四)人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的．
　　综上所述，两高分别对人民法院调查收集证据和人民检察院调查收集证据都作了明确的限定．内容表述不完全一致，主要是职能分工和作用不同。
　　
　　二、明确没有正当理由不上诉而申请抗诉的不予受理
　　
　　《意见》第4条规定：“当事人在一审判决、裁定生效前向人民检察院申请抗诉的．人民检察院应当告知其依照法律规定提出上诉，当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的．应当说明未提出上诉的理由，没有正当理由的，不予受理。”有些当事人之所以不走上诉途径而向检察院申诉．通常有以下原因：一是上诉需要再交诉讼费．且上诉后不一定能胜诉。而向检察院申诉则不需交诉讼费：二是对法院审判人员的不信任，认为上级法院与下级法院是一个系统的，可能会官官相互，通过向人民检察院申请抗诉．监督力度会更大一些；三是原本没有打算上诉，判决、裁定生效后不知道可以向检察院申诉．后来了解到可以向检察院申请抗诉，不需交诉讼费，又勾起了其诉讼愿望，抱着试一试的心态向检察院申请抗诉。当事人不走正常的上诉而向检察院申诉，这是当事人的一种诉讼投机心理，这种做法违背了民事诉讼程序设计原理和初衷，检察院的抗诉权是对审判活动的法律监督．对错误裁判通过抗诉启动法院再审予以纠正．给当事人予司法救济。一般情况下一审不服应当上诉．二审法院终审后，才宜向检察院申请抗诉。如果当事人放弃可以上诉的权利而向检察院申请抗诉做法的不加以限制．不利于维护法院的裁判的既判力．不利于法律的统一实施，不利于维护当事人的合法权益．不利于社会稳定和谐，还浪费了司法资源。至于当事人应当说明未提出上诉的理由正不正当，没有明确界定．需要我们审查案件时酌情把握。
　　
　　三、明确损害国家利益、社会公共利益对民事调解、行政赔偿调解应当抗诉
　　
　　《意见》第6条规定：“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”按照《民事诉讼法》第182条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”但不在人民检察院应当抗诉的情形之内，检法两院和学术界对此一直存在争议的。1998年最高法院在给黑龙江省高级法院和河南省高级法院《关于关于检察院对调解书抗诉应否受理的请示》的批复中明确答复：“《中华人民共和国民事诉讼法》第185条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的．人民法院不予受理”。如今法院民事审判的案件大多数以调解结案，这对于化解矛盾，定纷止争，促进和谐．具有积极意义。但确有一些发生法律效力的民事调解．违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，人民法院的可以再审，而检察院不能抗诉．法律这样规定更多的是从维护法院调解的既判力和社会稳定考虑。但法院民事调解中违反法律、违反自愿原则问题．仅靠法院自身的内部监督是不够的。如今检法两院出台这一条意见．检察院对法院调解的案件提出抗诉突破了一个小口子．但必须是损害国家利益、社会公共利益的。如果法院的调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，但没有损害国家利益、社会公共利益，法院可以再审，检察院依然不能抗诉，只能按照《意见》第7条规定．可以向同级法院提出再审检察建议。
　　
　　四、明确人民检察院可以通过检察建议或抗诉实施监督
　　
　　《意见》第5条按照民诉法和行诉法重申了人民检察院应当抗诉的法定情形。《意见》第7条规定：“地方各级人民检察院对符合本意见第5条、第6条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。”“人民检察院收到再审检察建议后．应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人．人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”在司法实践中探索多年的再审检察建议两院在《意见》中达成共识．这是司法改革的一个突破。早在2001年9月颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第8章中有4条可以向人民法院提出检察建议的情形。在民行检察工作实践中．许多基层检察院在发现法院的存在错误的判决、裁定、调解，如果通过走抗诉程序呈报层级多，时间长，且抗诉方式也显得生硬。如果同级检法两院协商一致．通过检察院向同级法院提出再审检察建议．由法院内部按照审判监督程序启动再审．将大大缩短诉讼时间，节约司法资源(尤其边远地区)，及时化解社会矛盾．也有利于强化法院内外监督制约。但由于再审检察建议在《民事诉讼法》里没有规定，之前没有得到最高法院的正式认可．所以有些地方试行效果不错．有些地方法院以法无明文规定不予认可。有了两高这个意见．将为全国各级检察院试行再审检察建议开了绿灯。
　　《意见》第9条规定：“人民法院的审判活动有本意见第5条、第6条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的．人民检察院应当向人民法院提出检察建议。”“当事人认为人民法院的审判活动存在前款规定情形，经提出异议人民法院未予纠正．向人民检察院申诉的，人民检察院应当受理。”没有这条规定之前，有的人民法院认为检察建议于法无据，不予理睬。例如法院在执行过程中出现违反法律规定。又不宜通过抗诉再审程序纠正．可以通过发检察建议或协调方式解决，检察院也应当受理当事人的相关申诉。对于法执行活动属不属于检察院的监督范围．一直存在争议，有人认法院的执行是审判活动的继续．人民检察院有权监督：有人认为法院执行是与审判活动分开的，在民诉法执行程序中没有检察院监督的内容．检察院参与执行活动的监督于法无据。笔者认为，《民事诉讼法》在第1章任务、适用范围和基本原则的第14条．把“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”作为民事诉讼法的基本原则。人民检察院应当有权对执行活动进行法律监督．除构成职务犯罪由自侦部门监督追究外。对人民法院在执行活动中出现的违法问题如何监督。在法律没还有具体规定的情况下．可采取检察建议方式监督。
　　《意见》第10条规定了人民法院回复检察建议的时限和有异议的处理办法。“人民检察院提出检察建议的．人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况回复人民检察院。”“人民检察院对人民法院的回复意见有异议的．可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出．上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。”
　　根据《意见》第11条规定，人民检察院在办理行政申诉案件时．发现行政机关有违反法律规定．可能影响人民法院公正审理的行为．应当向行政机关提出检察建议．并将相关情况告知人民法院。强调了检法两院的协调配合．排除行政权力的干扰，以保证检法两院独立行使检察权和审判权，确保司法公正。
　　
　　五、明确对人民法院驳回再审申请的裁定不应当抗诉
　　
　　《意见》第8条规定：“人民法院裁定驳回再审申请后．当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经审查认为原生效判决、裁定、调解符合抗诉条件的，应当提出抗诉。人民法院经审理查明，抗诉事由与驳回的当事人申请再审事由实质相同的，可以维持原判。”按照民事诉讼法的规定．可以上诉的裁定有三种：不予受理的裁定、对管辖权有异议的裁定以及驳回起诉的裁定。我个人理解法院审监庭发出的驳回再审申请的裁定，与民事审判庭具体审理案件发出的裁定职能上有明显的区别．民事审判庭发出的裁定主要是对案件本身是非的审查认定．而审监庭发出的驳回再审裁定主要是对原审裁判对错的审查认定：当事人对民事审判庭发出的三种裁定不服可以上诉．而对审监庭发出的驳回再审申请裁定不服不能上诉。同理，对人民法院审监庭发出驳回再审的裁定人民检察院不应当抗诉。人民检察院认为人民法院审监庭发出驳回再审的裁定不当．主要是出于对原生效判决、裁定、调解审查结论的差异。人民检察院经审查认为原生效判决、裁定、调解符合抗诉条件的，应当提出抗诉。话又说回来。如果当事人向法院申请再审被法院审监庭裁定驳回．当事人又向检察院申请抗诉，人民法院经审理查明．抗诉事由与驳回的当事人申请再审事由实质相同的，可以维持原判。这条意见就是为了加强检法两院的协调配合．避免出现内耗。如果检察院以相同事由抗诉后．法院审监庭再审改判了，等于先前法院裁定驳回当事人申请再审是错误的，法院当然不会做出自相矛盾的决定。因此．对于当事人向法院申请再审被驳回后．当事人向检察院申请抗诉的，如果没有新的充分事由．则不宜提出抗诉。
　　上述所说的是法院做出驳回再审申请的裁定人民检察院不能抗诉。如果法院审监庭认为符合再审情形．呈报院长提交审判委员会讨论决定再审．再审后做出的判决和裁定，可以上诉或抗诉。根据《民事诉讼法》第186条规定：人民法院按照审判监督程序再审的案件．发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的．按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉：发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定：上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
　　
　　六、明确人民检察院做好服判息诉的职责
　　
　　《意见》第12条规定：“人民检察院办理民事、行政申诉案件，经审查认为人民法院的审判活动合法．裁判正确，应当及时将审查结果告知相关当事人并说明理由，做好服判息诉工作。”“人民检察院办理民事申诉、行政赔偿诉讼申诉案件，当事人双方有和解意愿．符合和解条件的，可以建议当事人自行和解。”从司法实践中看，服判息诉是民行检察一项大量的经常性工作．这项工作做得好不好，事关司法机关的形象和权威．事关社会的和谐与稳定。在服判息诉工作中，应当加强检法两院的沟通协调．特别是对一些法院裁判有瑕疵又不符合抗诉的申诉案件，坚持大局观念，不把对案件的分歧意见暴露给申诉人，避免出现两种不同声音出现内耗，削弱人民检察院息诉服判工作的权威性．当事人双方有和解意愿的，可以建议当事人自行和解．力争做到案结事了。需要注意的是，检察院可以建议当事人自行和解，但不能喧宾夺主地主持调解．一是调解是审判权行使的具体方式，检察机关代为行使，有越位之嫌。二是因为检察机关调解后．如果改变了法院原裁判的内容，不仅危及法院裁判的既判力．一旦当事人事后反悔，检察机关的主持的调解对抗不了法院的原裁判效力，还将背上违法办案骂名。《民事诉讼法》关于执行程序第207条规定；“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录．由双方当事人签名或者盖章。”“一方当事人不履行和解协议的．人民法院可以根据对方当事人的申请．恢复对原生效法律文书的执行。”
　　
　　七、明确了检察人员出席再审法庭的任务
　　
　　2001年制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第45条规定检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：(一)宣读抗诉书；(二)发表出庭意见；(三)发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。这次两高出台的《意见》第13条规定了检察人员出席抗诉再审法庭的任务有2条加1款：(一)宣读抗诉书；(二)对人民检察院依职权调查收集的、包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示。并对当事人提出的问题予以说明；检察人员发现庭审活动违法的。应当待庭审结束或者休庭之后，向检察长报告，以人民检察院的名义提出检察建议。强调了检察机关依职权调查取证的举证说明责任。这与前面《意见》第3条规定的人民检察院办理民行申诉案件的调查权限对应起来了。同时，细化了检察人员发现庭审违法活动的纠正方式和时机．
　　
　　八、明确了检法两院互相监督制约的对等原则
　　
　　人民检察院是专门法律监督机关，有权对人民法院民事审判、行政诉讼活动实行法律监督．人民法院也有权对人民检察院的办案活动实行监督。个别地方确实存在检察人员滥用监督权力问题，不仅损害了司法权威，也影响两院的关系。《意见》第14条、15条两条对应的互补性条款，主要强调了检察机关办理民行案件的检察应当遵守法纪。前面规定人民检察院可以向人民检察院提出检察建议，那么人民法院也可以向人民检察院提出相应的书面建议，以达到互相尊重平等．互相监督制约，互相协调配合的目