G20:议题置换与权力之争

　　由于“新兴经济体”的崛起，全球经济结构出现了巨大转变。2008年金融危机爆发后，作为“全球治理中心”的七/八国集团（G7/8）从世界经济舞台上迅速后撤。由G7/8创立的二十国集团（G20）却由央行行长和财长会议升级为领导人会议，并于2009年9月在美国匹兹堡召开的第三次金融峰会上正式“自我加冕”，取代G7/8成为“国际经济合作的主要平台”。
　　G20由G8成员国、11个重要新兴工业国家（中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其，简称E11）以及欧盟组成。鉴于澳、韩两国已被列为经合组织成员国，真正的“新兴经济体”在G20中并不占据数量优势。
　　在G20成立后的几年间，G7/8一直试图操控。G20所追求的可持续发展、基于市场的经济体系、透明、善治和开放等观念，都明显具有G7/8的价值特色。在升级为领导人峰会后，G20也没有延续此前部长级会议的轮替制度，主办权被牢牢操控在美欧手中。前四场峰会由美、英、加三个G7国家操办，第五场和2012年的第七场才转手韩国和墨西哥。这使不少论者认为G20只不过是G7用来提高自己合法性和支持基础的工具。
　　不过，作为G20内平等的成员国，E11重塑这一机制的前景也相当明朗。在G20会议上，E11国家同样拥有三项关键权力：发起和设定议程、修正政策提议、批准和否决政策。第一项权力可以将E11国家关注的议题提交会议讨论，后两项权力则可阻止G7国家滥用权力。由于G20是基于成员国的共识来做出协同行动，这就从程序上保证了E11国家的地位和影响力。
　　1999年G20成立后，在部长级会议上，几个主办的发展中国家印度(2002年)、墨西哥(2003年)、中国(2005年)、南非(2007年)和巴西（2008年）即利用议程设置权有效发挥了影响力，尤其是中印两国。印度将发展和援助纳入了G20的视野范围。中国则强调“发展模式的多样性”，并促使其关注布雷顿森林体系的改革问题。
　　没有比布雷顿森林体系的改革这个议题更能吸引E11国家的注意了。自2005年中国在自己主办的河北香河部长级会议上将其作为重点议题讨论、并最终发表《二十国关于布雷顿森林机构改革的声明》以来，如何对该体系尤其是对对危机负有重要责任的IMF进行改革，成为此后E11关注的焦点。
　　在“新兴经济体”的压力下，这一体现G7绝对主导权的体系开始重构。被称作“金融富国俱乐部”的金融稳定论坛(FSF)率先改革。2009年3月，FSF吸收了G20中所有未加入论坛的E11国家为其成员。次年10月，韩国庆州召开的G20部长级会议就IMF份额改革达成“历史性协议”，超过6%的份额被重新分配。世界银行则提前一步，将发展中国家的整体投票权提高3.13个百分点至47.19%。其中，中国在IMF和世行中的投票权分别从3.72％和2.77%升至6.39％和4.42%，成为两家机构的第三大股东国，仅次美、日。印度和巴西也将继中国和俄罗斯之后，跻身十大股东之列。此外，G20还就取消关于世行和IMF总干事分别来自美国和欧洲这一惯例、改革执董会的构成达成意向性共识。
　　发展问题是E11国家关注的另一重要议题。在前三次领导人峰会宣言中，提及这一问题的字数从2008年华盛顿峰会的651字增长到2009年匹兹堡峰会的2292字。2010年的多伦多峰会体认到“缩小发展鸿沟、消除贫困是不可或缺的”，决定成立“发展工作组”。此后11月的首尔峰会又首次将发展议题确定为会议主题，并就旨在消除发展中国家贫困和缩小发展差距的“首尔共识”达成了协议。
　　在G20会议上，E11还有效发挥了“发展中国家代言人”的身份，为其争得巨大实惠。比如2009年的伦敦峰会决定，“通过全球金融机构追加8500亿美元可用资金，……从而支持新兴市场和发展中国家的增长”，“支持由各多边开发银行(MDB)大幅增加至少1000亿美元的贷款，包括向低收入国家提供贷款，并确保所有多边开发银行的安全，包括拥有适当的资本。”这两个条款特别照顾到了发展中国家的利益。
　　一些由“新兴经济体”构成的外围机制纷纷涌现，为更好协调发展中国家在G20里的立场和政策提供了重要舞台，比如IBSA（印度、巴西、南非）、BRICS（金砖国家）、BASIC（巴西、南非、印度、中国）、中俄印三边会议等。这些机制里，BRICS发展速度最快，目前也最为成熟，已在G20框架内建立了财长和央行行长会晤机制。
　　南非作为非洲国家在G20中的惟一代表，除了加入一些新兴组织外，还联合一些非洲国家成立了“非洲十人委员会”。他们每次在G20峰会前后召开会议，为非洲国家参与G20预先确定目标和战略。
　　当前，G20正不断稳固和扩大自己在国际经济治理当中的地位，与此同时，E11国家的实力和相互协调能力也在迅速增长阶段。这一双重演进格局，将深刻改变未来的世界经济格局。