浅谈影响民生发展的体制问题

　　我国出现的诸多民生问题，除了发展不够外，其中一个重要原因就是与我国现阶段的体制和在一定时期的制度安排有关。这就是说，有些制度安排还不公平不合理，存在许多弊端。现存制度的短缺、弊端和不完善，不仅制约了民生问题的改善，而且还有助于民生问题的不断滋生。因此，我们必须进一步深化改革，抓好体制和制度创新，建立和健全面向民生服务民生的科学体制，彻底消除在民生问题上的体制弊端。只有这样，才能为解决民生问题提供可靠的制度和法律保障。
　　当前体制和制度上存在哪些问题呢？本文将以下方面进行阐述。
　　一、短缺
　　所谓短缺就是有些方面的制度或法律上的规定没有建立起来。
　　例如对农民工的待遇问题：目前我国仍有1亿-2亿农民需要转移，即我国城镇将有2亿左右的农民工。由于这些农民工的户口都在农村，他们在就业、工资待遇、社会保障、住房、就医、子女教育等问题上，就与城镇职工有很大的区别，有许多方面城镇职工享有的他们没有，即使有，差距也很大。但在这些问题上我国还没有制定统一的制度或规定。
　　由于有许多方面没有统一的制度或规定，也没有具体的约束性制度，各地对如何解决民生问题只是从工作上提提要求，并强调它的重要性和必要性，但由于制度上的短缺，就出现可做可不做、做好做差没关系的现象，很难形成制度化、规范化和法律化。
　　二、弊端
　　弊端，即体制和制度上的弊端。
　　第一，城乡二元治理结构。在教科书中就注明消灭三大差别是共产主义的基本特征。在这三大差别中，城乡差别就是其中之一。但是在中国特色社会主义建设进程中，由于生产力落后的原因，我们不可能马上消灭城乡差别，恰恰相反，历史的以及现实的基础还迫使我们实行了一种迄今为止依然非常稳固的城乡二元结构。根据这种城乡二元结构制度和国家治理模式，农村居民和城镇居民无论在经济上还是在政治上，都存在着体制性的差别。随着我国社会主义市场经济体制的建立，这种城乡二元结构体制虽然有了较大的改变，但是它还没有从根基上发生动摇。由于这种城乡二元结构的存在，其弊病派生出了许多民生问题。
　　第二，户籍制度。自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以来，我国就形成了颇具中国特色的户籍制度。这种户籍制度，使我国形成了“农业户口”和“非农业户口”的类别划分，这一划分也为农村居民和城乡居民在经济上、教育上、医疗上、社会保障等方面的不平等提供了制度上的依据，同时也为农村剩余劳力向城镇转移设置了制度障碍。这一户籍制也将城乡二元结构进一步制度化、法律化和稳固化。改革开放以来，有的地方虽然在这方面开始了一些探索，使这种户籍制度有了松动，但是迄今为止，这种制度还没有得到实质性的改变。
　　第三，财政制度。在目前的情况下，我国已经建立了以国税为基础的国家财税体制，但还不是真正意义上的公共财政制度。如真正意义上的公共财政必须由人民或由人民的代议机构执掌财政权，但目前我国还是由各级政府及部门机构执掌财政权。正因为如此，各级政府及部门之间分割财政的问题十分突出，他们往往把部门利益凌驾于公众利益之上，使不同层级或不同部门的政府工作机构自利倾向十分严重，出现非常强烈的利益动机。再加上城乡二元结构等旧制度的存在和制度的短缺，更导致了财政的供给不均，使向政府纳税的人民反而有的没有完全享受其应有的权利。同时，我国的财政对行政管理和公务员职务消费的支出过大，行政管理费用占财政总支出的比重已达到19.03%，公务员的职务消费占财政总收入的比例已达到24%，这两项比例均居世界第一。与此相反，对社会保障、义务教育、医疗卫生的投入过小，在GDP当中所占的比例属世界最低的国家，不仅远远低于美国、日本这样的发达国家，甚至低于印度、印度尼西亚、巴基斯坦、巴西等发展中国家。据有关部门统计，我国不仅执政成本过大，各级财政每年还要拿出巨大的资金投入豪华城市建设和楼堂馆所等豪华建筑物的建设，这样用于改善民生的投入就更少了。从这方面看，我国的财政体制还不是真正面向民生服务民生的公共财政体制。
　　第四，公共物品供给制度。社会公共物品是指由政府提供的而且不是以市场方式满足社会公共需要的物品。公共物品之所以被称为公共，其基本的要义就是它的公共性，而公共性同时也包含了均等化或者同一性的要求。基本的公共物品包括教育、医疗、文化、环境、秩序和安全等等。但是由于制度上的弊端，我国公共物品的供给在城乡之间、地区之间、行业之间存在着很大的差别。例如教育：过去，教育资源过多地向城镇和优质学校倾斜，最好的学校、最好的设备、最好的老师都集中在城镇和优质学校，而广大的农村和边远地区与城镇相比却有天壤之别。由于教育资源的配置不均衡，就不可避免地要出现读书难读书贵等问题。不仅城乡和地区存在不均等，就是教育部门之间也存在不均等问题。例如，2006年，湖北省省属高校财政预算教育经费生均3000元，而部属院校生均却达到7500元，就是省与省之间也有较大的差距。又如医疗卫生事业发展不均衡，或者说医疗卫生的供给不均衡：我国人口70%在农村，30%在城市，但是全国80%的公共医疗资源却在城市，仅有20%在农村。换一句话说就是，我国70%的人只享有20%的医疗卫生资源，30%的人却享有80%的医疗卫生资源。同时，医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才也大多在大城市大医院。可见，我国公共物品的供给失衡相当严重。这种公共物品供给的失衡，是造成居民不能充分接受教育、不能充分就医等民生问题的根本原因。
　　第五，地方和部门利益保护制度。由于资源的不均衡分布，有不少地方和部门利用自己所掌握的行政权力，从地方保护主义和部门利益保护主义出发，制定了一些不公正的文件或制度，为本地本部门提供了过多的利益机会，从而造成了人们在公共资源的享有和利益分配上的不公。
　　三、不完善
　　不完善，即有制度但残缺不全。
　　我国目前已建立了社会保障制度，其中包括基本养老保险、城市职工医疗保险、农村新型合作医疗制度、最低收入保障制度等，但是这个制度的涵盖面很小，还有一些制度没有健全起来。就目前而言，城市和农村还有一部分人没有参加养老保险，医疗保险的覆盖面也不大。
　　据统计，2005年，我国医疗保险覆盖的城镇职工数为1.3亿，再加上5000万享受医疗保险的公务员和事业单位职工，总共也不到2亿人，在3亿城镇从业人员中还有1亿多人没有参加。在城镇目前还有大批下岗人员、无业和失业人员没有参加医疗保险。在农村，新型农村合作医疗制度全面覆盖农村地区，参保人数达8.35亿，参保率达95%。虽然面比较大，但保障能力非常有限，与城镇相比差别太大。
　　由于我国由旧体制向新体制转变，遗留的历史问题也比较多，如旧保障制度主要覆盖城镇国有、集体企业职工。在按照市场经济要求建立的社会保障制度过程中，一些关闭、破产企业职工安置与并轨遗留问题不少，这就出现不同行业、企业职工之间和在不同时间参加养老保险的人员，在养老收入上就有较大差别。像企业职工的养老收入与机关事业单位的离退休职工差别相当大。据调查，前者比后者少一倍多，而且差距还要继续拉大。还有就业制度、分配制度、医疗制度等也有不少不完善的地方。
　　从以上分析的情况看，要解决民生问题，不进行体制改革创新，消除制度上的障碍，是不现实的。这种影响民生的问题如果不解决，即使物质财富再丰富，也只能使不平等不公正的问题更加严重，民生问题更加突出。
　　（作者单位：鄂州市委党校）