政府公共服务市场化进程中的寻租行为及对策

　　摘要：近年来，我国政府借鉴西方发达国家经验，开始对公共服务实行了一系列朝向市场化，引入竞争机制的民营化改革，并在实践中取得了一定成效。但由于我国公共服务市场化的相关制度建设并不完善，作为市场化主体成分的企业和非政府组织的社会整合能力较弱，以及公共服务市场化涉及诸多群体的利益，在公共服务市场化过程中，出现了较严重的寻租行为。文章对公共服务市场化过程中的寻租行为进行分析，对改进的措施和对策进行讨论，以促进公共服务供给的质量和效率的提高。
　　关键词：政府；公共服务；市场化；寻租
　　一、公共服务市场化与寻租行为
　　公共服务市场化就是政府通过政治过程做出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织参与，在竞争中完成公共服务供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。自20世纪90年代初，我国开始推行公共服务改革，引入公共服务市场化内容，在实践中形成了多种创新模式，取得了显著的成效。但是，由于公共服务市场化引入时间较短，我国现行的行政管理体制尚不完善，垂直和平行两方面的监督功能无法充分发挥作用，以及行政力量对市场的过渡干预等，在公共服务市场化的过程中，出现了比较严重的寻租行为。
　　Tullock（1967）发表论文《关税、垄断和偷窃的福利成本》，开创了寻租理论的公共选择学派分支，其核心的观点为：寻租基本上是通过政治活动进行的；限制寻租的基本方法是限制政府。Anne O.Krueger（1974）在探讨国际贸易保护主义政策形成原因的论文《寻租社会的政治经济学》中首次把“寻租”作为一种理论概念提出来，并对配额造成的损失做出了经验的估算。寻租活动有广义和狭义之分。广义的寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那些维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动；狭义的寻租活动是指利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，从而维护或攫取既得利益的行为。寻租行为的盛行被归结为政府扭曲市场提供租金的结果，是一种腐败行为。我国学者于20世纪80年代开始对寻租理论进行研究，典型表现就是对腐败行为现象进行分析。进入20世纪年代末，寻租理论还被广泛地运用到了转型经济中的政府行为中和公共权力的分析。
　　二、公共服务市场化中寻租行为的危害
　　寻租活动不仅使大量的社会资源流入私人的口袋，而且导致公共服务质量下降及不能满足社会民众的需求，严重干扰、影响社会的正常秩序，阻碍经济发展、政治稳定和社会进步，给政府、社会及民众带来极大的危害。其危害性主要体现在以下几个方面：
　　（一）大量社会资源在寻租过程中被耗费
　　由于寻租行为是寻求直接的非生产性利润的活动，寻租不仅不创造任何价值，反而在寻租过程中伴随多种消耗：一是公共服务供应商为了获得政府项目的代理权，需花费大量的时间与精力以及为疏通层层关系而支出大量礼品与金钱；二是政府官员为寻租者支付自己满意的租金以及避免上下级的监查而付出的时间、精力与资源；三是政府为了对付寻租者进行的反游说、反贿赂采取各种措施所耗费的资源。这些都是不能为社会创造任何价值而白白耗费的资源。
　　（二）损害经济增长和社会稳定
　　寻租活动造成有限资源配置的扭曲，将大量具有生产能力的供应商从经济轨道引导到寻租活动，致使获得政府特许的供应商缺乏动力去完善管理、改进技术、提高产品质量、降低生产成本、改善服务、增强公共服务提供能力，这样必然使社会资源不能按照效率最高的最优化原则进行配置，从而阻止了经济体制改革的深化和更有效的生产方式的实施，造成经济效率严重损失。同时，寻租活动破坏了公平原则，颠覆了勤劳致富、多劳多得的分配规律，使某些没有从事生产活动的寻租者反而可能大发横财，而生产者未必多劳多得。这种行为示范效应，必然挫伤劳动者的积极性，干扰经济的正常运行和社会的稳定。
　　（三）使公共服务和公共物品异化
　　在公共服务和公共物品市场化过程中，供应商可能根据政府需要提供纯公共服务物品和准公共服务物品。准公共服务物品在消费方面具有两种典型特点：一是消费的争夺性，即一个人对某物品的消费可能减少其他人对该物品的消费；二是消费的排斥性，即只有那些按价付款的人才能享受该物品。我国目前公共服务产品的价格是由生产企业确定后，报政府机构审批，或直接由政府相关机构定价，供应商通过寻租可使政府制定的价格高于成本价格，或允许供应商在一定限度内自由决定价格，这样就能抵消寻租过程中的各种成本，从而必然会导致公共服务及产品的价格提高，如果价格不能得到有效的调节，必然会使公共服务产品丧失其原有的属性。提供纯公共服务物品的企业，在付出高额寻租成本后欲获得其所期望的利润，只有通过技术优势降低公共服务的数量和质量，这必然导致公共服务及产品低于纳税人付出的费用的价值，让处于信息劣势的纳税人为所谓的“公共服务”买单。
　　（四）损害社会道德机制以及党和政府的形象
　　寻租降低了行政机构的道德水准，这种建立在背景、关系、靠山、权力、金钱等因素之上的利益分配机制违反了基本社会道德标准，严重损害党和政府的形象和权威，削弱了党和政府的凝聚力、号召力以及公众对政府及社会制度的公信力。此外，寻租行为对社会的不道德示范以及对拜金主义、“官本位”意识的强化，造成人们的人生观、价值观的扭曲和社会风气败坏，严重恶化人们的道德水准，减少人们相互之间的信任，最终导致整个社会道德的沦丧。
　　三、公共服务市场化进程中寻租行为的防治
　　（一）转换政府职能，优化政府干预
　　行政权力对公共服务市场化的干预和管制是导致寻租行为的根源。要减少公共服务市场化中的寻租行为，需要尽快转变政府职能，建立适应市场经济运行规律的国家宏观管理新体制，减少对经济生活的直接干预，特别要减少和约束政府在投资和采购方面的垄断权力，进一步改革行政审批制度，取消不必要的行政审批项目。需要保留的项目，可以运用市场体制来运作，通过招标、拍卖等市场手段来处理，同时注意合理分解行政审批权力，加强组织与组织之间的监督制约，防止缺乏内部监督、权力过分集中现象的产生。此外，政府应精简机构，减少政府层级中官员滥用权力的可能性，减少创租和寻租的机会，将寻租的可能性限制在最小范围。
　　（二）建立和完善公共服务市场化的法律制度
　　建立和完善法律制度是公共服务市场化首先要解决的问题。目前，我国公共服务市场化的法律制度资源还比较匮乏，法律制度的规范和保障力度仍不够，致使政府官员和供应商在寻租过后能够逃避法律的惩罚。所以，必须首先健全和完善法律供给，更好地解决公共服务市场化过程中的规划性和规则性问题，在收费价格、准入资格、操作办法等方面制定明确可操作的规定，建立公开、公平、公正的招标和投标制度，保证信誉良好、资质优良、出价低廉的供应商来承包公共服务项目。同时，应规定政府在公共服务市场中的职责及程序，严格限制官员的权力和权限。配套齐全、执行有力的法律法规环境，将能为公共服务市场化提供有力的制度保障。
　　（三）完善政府和社会的监管机制
　　建立完善的监管机制是预防公共服务市场化进程中产生寻租行为的重要环节。政府是公共服务供给中的关键载体，所以，首先要强化政府的监管责任，同时，纳入社会舆论、供应商等各方面的监督力量，使监督主体多元化。建立一个多层次的、科学有效的监督主体，能为有效遏止各种寻租行为产生提供组织保证。
　　（四）健全公共服务市场化的绩效评估制度
　　我国传统的公共服务，强调公共机构按照一系列正式规则和一套固定程序开展工作，只重视过程和投入，而很少考虑效果，从而影响公共服务提供的质量。所以，应当引入社会力量健全公共服务绩效评估制度。首先，强化政府绩效管理的意识，在提供公共服务之前，征求民众及专业人员的意见，按照价值效益优先的原则提供公共产品。其次，在选择供应商时（除特殊行业和领域），政府应该把选择权让给民众或专业人员，减少官员与供应商之间直接产生寻租行为的可能性。在项目完成评估时，公共服务的评价应当更多地取决于公众或专业人士的评估。因此，遵循科学的、完整的绩效管理和绩效评估程序，也能有效地减少公共服务产品市场化过程中寻租行为的产生。
　　参考文献：
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