“合作共治”——农村基层治理的优化模式

　　摘要：建国以来，我国乡村治理大致经历了政社分设、政社合一和“乡政村治”三个演进发展阶段。新形势下，“乡政村治”面临着二元权力不能有效衔接、利益主体不能合理平衡和多重关系不能科学协调等现实难题，使乡村治理陷入了一定的治理困境。通过构建多元主体共同参与、良性互动的乡村治理机制，形成政府与乡村社会的“合作共治”态势，实现国家政权与乡村社会的对接和融合，是走出“乡政村治”面临困境的一个优化模式。
　　关键词：基层治理；乡政村治；困境；合作共治
　　2011年2月，在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班上，胡锦涛同志提出，要以“三个最大限度”为总体要求：最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，加强和创新社会管理。乡村治理是中国社会治理的基石，建立怎样的乡村治理范式，直接关系到社会管理成效与和谐社会的构建。
　　一、当前农村基层治理的主要模式及现实困境——“乡政村治”
　　20世纪80年代人民公社体制废除后，国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”，即在县以下的乡一级建立乡政府，实行乡镇行政管理，乡镇以下实行村民自治，设立村民委员会，以村规民约、村民意愿为后盾。这一治理结构存在多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾日益显现，突出表现为公共服务供给不足、社会有序度下降、不和谐因素增加，使乡村基层治理陷入了一定的治理困境。
　　（一）县乡村治理结构失衡，乡镇政府陷入治理困境
　　法律规定，乡镇是国家基层政权之所在，可事实上在“乡政村治”的治理结构中并未能有效发挥其政权的治理效能，原因在于乡镇在机构设置、权力配置和责任承担等方面存在着不对称，事实上已经成为县级政府的派出机构，没有多少独立的决策权。与此同时，在村民自治的背景下，乡镇政府作为国家基层行政体系，又必须履行“乡政”的职能，这种权责不对等的现状在很大程度上导致了乡镇治理的无序化与低效化，出现角色迷失、公信力下降、服务效能低下等诸多弊病。
　　（二）乡镇政府行政资源配置失衡，乡村公共服务供给不足
　　目前，乡镇政府行政资源配置失衡主要指三个方面：一是乡镇政府组织结构失调。主要表现在乡镇政府的机构设置和人员配备上。近年来，各地陆续开展了“精简人员、撤乡并镇”的行政机构改革，但似乎没有收到预期的效果（张晓山，2006），冗员问题没有真正解决。二是乡镇公务员素质偏低。三是乡镇财务负担普遍沉重。据报道，我国2/3的乡镇财政债务负担沉重，有的乡镇债务负担相当本年财政收入的70%。乡村农业税的全面取消，加上“财权层层上收，事权层层下移”形成的体制错位，造成乡镇政府事权与财权相分离。一方面直接导致乡村的基础设施建设、基础教育普及、医疗卫生保障、农村文化建设等公共服务的供给普遍不足；另一方面导致乡镇公务人员对乡村社会服务的态度消极，使得乡镇服务功能进一步弱化。
　　（三）村民自治机制失范，农民利益诉求渠道不畅
　　村民自治作为一种理念性的制度设计，在实际操作过程中却遭遇到种种的困境，集中体现为“乡政村治”格局中各治理主体之间合作精神的缺失，包括乡政与村治的冲突、农村基层党组织与村民自治组织的冲突等。由于村民自治机制的失范，作为农民利益惯常诉求渠道的村委会，也难以及时回应广大农民群众的利益诉求，乡村社会的话语较难反映到国家基层政治中，民意无法实现下情上达。正是因为常规的利益表达渠道不畅，导致农民公共事务参与方式畸变，要么不闻不问，表现出极度冷漠的态度，要么选择非制度方式，发泄不满，由此进一步加剧了乡村治理的困境。
　　（四）乡村公共决策参与机制积弊，农民及乡村民间组织制度化参与空间狭小
　　公共决策机制对公共决策的绩效起着关键性的作用。目前，乡村治理中的公共决策机制多数还是采用基层政府集权的方式，缺乏农民及民间组织等社会力量的广泛参与，决策过程缺少民主机制，权力运行缺少双向的互动。由于民众被排斥在乡村公共决策之外，基层政府在决策时也就缺少真实、有效的需求信息，容易造成决策的随意性较强，盲目性较大，这直接影响着决策制定的科学性。
　　（五）有效制度供给不足
　　一是监督制度不够完善。监督机制有体制内监督和体制外监督两种，从体制内监督看，乡镇人大是乡村基层最高权力机构，代表当地人民行使监督本级政府的职责，但现实中乡镇人大监督功能常处于“沉默状态”；从体制外监督看，农民、社会团体以及舆论监督力量更是有限。因此，对于乡镇政府的某些越权行为，难以形成有效的监督。二是政绩考核制度不够健全。在当前的考核体系下，乡镇干部的工资福利、事业升迁等都取决于完成上级政府下达的任务，乡镇政府自然把完成任务和满足上级的偏好作为其最优选择，逐渐丧失了为农民负责的观念和服务的动力。
　　综上所述，当前的乡村治理中还存在着一系列的矛盾与问题，原因何在？实质的原因在于乡村社会参与的主体性、能动性未能有效发挥，而乡镇政府角色不清，效能不高，正是因为缺少明确的激励与约束机制，多元治理主体之间难以实现良性互动，无法形成合力，直接反映为乡镇政府与农民之间的一种非合作状态，甚至对抗冲突。
　　二、新时期农村基层治理的优化模式——“合作共治”
　　合作共治，就是在公共场域内，通过治理主体的结构优化，实现包括乡镇政府、乡村自组织以及农民等多元利益主体在民主与法治基础上的对话协商，协调互动，在公共事务管理过程中达成共识，形成相互监督与制约机制，实现公共利益最大化。可以说，合作共治既脱胎于乡政村治，又扬长补短，优化了基层治理的权力结构和治理主体结构：一方面使国家意志能有效地渗入到乡村社会，重塑政府在乡村社会的权威，达成国家在乡村社会治理的良好绩效；另一方面又使乡村社会充满活力，自主发展，并能有效地监督制约国家权力，实现国家与乡村社会的良性互动。
　　三、基于“合作共治”模式的乡村基层治理举措
　　（一）改善乡村公共行政环境，加强合作共治政治牵引
　　民主的政治环境是基层治理优化转型成功不可缺少的客观条件和政治平台。乡村公共行政环境的改善应侧重于两个方面：一是县市政府治理空间的让渡，要合理分权，实行职能下放，还政于民。只有还政于民，才能使国家不再是凌驾于社会之上的集权机构，实现其社会回归。二是乡镇政府要加强自身的民主与法制建设，规范行政行为，营造优质高效的政务环境。例如，建立“政务超市”，使各类审批事项实现“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务。”为农民群众提供优质、高效、便捷的服务。
　　（二）建立乡镇政府行政资源配置的规范机制，增强基层政府服务能力
　　一是要理顺县市政府与乡镇政府的管理体制，明确界定两者在合作治理中的职能，尤其要赋予乡镇政府相应的行政权力（事权、财权），改变其“无权、无钱、难办事”的现实困境。二是要加强乡镇政府的组织结构建设，因事设岗，根据社会的需求来决定机构和人员的规模。三是要提高乡镇公务员的素质，加强基层行政人员队伍建设。四是要健全财政体制，加大县市财政转移支付的反哺力度。要遵循“事权财权相匹配”、“费随事转”的原则，加大财政转移支付力度并使之制度化，为基层治理提供财力支持，保障合作共治体制的良性运转。
　　（三）加强乡村社会自身能力建设，承接政府转移的社会管理和公共服务职能
　　
　　乡村社会力量的培育是实现合作共治的基础，因为如果没有健全的乡村社会组织和高素质的农民，政府即便还权于社会，也会因乡村社会力量能力薄弱而导致机制运转不良。
　　第一，强化乡村社会组织的服务能力。乡村社会组织包括各种农民自组织、经济合作组织、农民协会等，就其组织形态而言，多数处于一种松散的状态。因此，要使乡村社会组织承接起政府转移的社会管理和公共服务职能，需要加强能力建设，包括完善组织内部管理制度，明确组织成员之间的权利、义务关系，加强乡村社会组织之间的交流，增强互补与合作，使乡村组织之间构成一个有机的网络服务体系。同时，为规避农村社会组织在发展进程中出现附属行政化倾向，乡镇政府要真正做到“引导不领导，帮扶不干预”，让自组织的发展成为乡村社会能力提升的骨干力量。
　　第二，发展乡村专业经济合作组织，激活农村经济活力。基层治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村，构建和谐社会和小康社会。反过来，和谐社会和小康社会的建设也能促进农村基层治理的良性前进。农民富足后会对政治权力更加珍视，对乡村合作共治会投入更多的热情。
　　第三，培育具有现代精神的农民，为乡村治理提供智力依托。探索多元办学机制，拓宽农民的学习渠道。例如，整合农村各种教育资源，发展职业教育和成人教育，培育农民的现代文明和公共精神；此外，还要对农民进行普法教育，引导农民以理性合法的方式表达利益诉求，使农民能够在法治的基础上，与基层政府实现良性互动。
　　（四）构建民主透明的公共决策机制，畅通农民利益诉求渠道
　　第一，推行“乡务公开”。要以方便农民群体为原则，将公示地点选择在农民群众经常活动的地方，如市场、农村商店、村委会办公场所等，公开内容包括政府要做什么，提供什么，农民如何参与，通过哪些具体程序，是怎么规定的，等等。
　　第二，让农民群众积极参与公共决策，进行民意表达。有研究者指出，农民非制度化参与的主要原因在于“个人无法找到协商机制和利益维护机制”，因此畅通农民利益表达渠道已成为实现乡村和谐治理的关键。公共事务的决策过程要有村民听证，听证主体（乡村社会各利益群体）间必须进行直面沟通，相互交流，并按照“依据、信息和决定三公开”的原则，将听证结果同公共决策一同公开，这样，既把公共决策变成一个集思广益的过程，又体现公共决策的透明化，也能使农民更好的监督政府行为。
　　（五）重构理性约束激励制度，为合作共治保驾护航
　　1、完善治理主体间的约束与激励制度。从两方面着手：一是强化乡镇人大监督机制，加强乡镇人大监督的法律程序建设。二是要重构乡村社会监督制度，赋予广大农民群众的行政监督权力，实现群众监督的制度化，通过完善举报、奖惩等制度来畅通乡村社会力量的监督渠道。
　　2、重构乡村治理绩效评估制度。在政府与社会合作互动的新农村建设环境之下，对乡村治理绩效的考核不应以单纯的经济增长作为绩效评判的唯一标准，而是集公共服务质量，生态环境保护，社会秩序维护等为一体的综合评价体系，不仅涉及经济层面，而且还涵盖农民主体权益、乡村社会发展和文化进步等多个层面。
　　参考文献：
　　1、俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社