我国能源价格和税收改革面临的问题和政策研究

　　[摘要]能源问题和税收改革是当前的热点问题，既关系到我国“十二五”提出的节能减排的目标，也关系到国民经济健康稳定发展和物价的稳定。本文从我国的能源价格和税收体制出发，分析其在国民经济运行中存在的问题，进一步推动改革面临的困难、矛盾和问题的成因，并提出相关的政策意见。
　　[关键词]能源价格；税收改革；价格体制
　　[中图分类号]F426
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005－6432(2011)19－0158－02
　　
　　我国在21世纪初，建立了初步完善的市场经济体制，在市场经济条件下，价格在反映供求平衡、资源分配方面起着“无形的手”的重要作用，而税收和相应的财政政策则是政府作为“有形的手”引导市场的重要手段。能源产业与一般的竞争产业不同，是关系到国家安全和国民经济命脉的基础产业。
　　经过改革开放30年的经济飞速发展，我国现阶段面临着经济转型的重要时期，如何优化经济结构和提高经济增长的质量，如何节能减排，实现人、社会、自然的和谐发展，是我国经济工作中面临的重大问题和挑战。目前，国内学术界对于推动能源价格和税收改革的方向已经基本不存在异议。即以市场为指导的基础上，实现国家的宏观调控能力。
　　
　　1　我国能源价格和税收体制的问题
　　
　　目前在我国一次能源结构中，煤炭、石油、天然气占据了绝大部分份额。在我国终端能源消费结构中，电力消费和成品油消费涉及的行业众多，对国民经济有着重大的影响，虽然在近几年国家对核能、风能等新能源大力提倡而有所发展，但从目前的技术水平上看，要改变煤炭、石油、天然气的主要地位，还是不切实际的。
　　
　　1.1我国能源价格和税收体制的概况
　　目前，我国煤炭、石油、天然气、电力等主要能源的定价和财税体制在经历了多次调整和改革后，形成了各不相同的局面；但从上下游的关系来看，主要有以下几个方面：
　　(1)直接开发利用能源资源的上游产业产品价格已经形成以市场调整为主的能源价格体系，除了“重点合同”电煤价格以外，我国的煤炭价格已经完全由市场决定，原油、天然气也逐步实现与国际价格接轨。
　　(2)政府对终端的能源产品如电力、成品油仍掌握着定价权。目前，我国成品油价格仍然以政府定价或政府指导价为基础，除灯油煤油、化工轻用油、燃料重油等品种由市场决定外，航空煤油仍然实行政府定价，而汽油、柴油等占据成品油绝大部分的大宗成品油仍实行“政府指导价”。而电力价格整体上处于政府管制之下，省级电网及跨区域电网内的各环节电价均由国家价格主管部门审批。
　　从以上几个方面看，我国目前的直接开发利用的一次能源基本实现了价格市场化。而作为终端的能源产成品价格还处于价格管制状态，且我国的能源税收体制不够完善。对于真正建立以市场配置为基础，国家宏观调控为手段的目标还是有一定的距离。
　　
　　1.2对现行体制存在问题的理论分析
　　从资源和资源性产品价格理论的分析角度出发，对我国能源价格体制和税收体制进行分析，我们认为主要有以下几个方面的问题：
　　(1)现行体制导致能源价格收益分配不合理
　　能源作为公共资源，所以能源的开发收益的分配要体现全民共享，但现实上，虽然国家有对能源企业征收资源税和资源补偿费，也征收一定比例的特别收益金，但是由于能源上游市场的垄断性，造成了能源收益地区分配的不平衡性，也造成了行业之间的平衡性，如国有垄断石油公司员工的工资过高等现象。
　　(2)现有的能源价格体系并不能体现能源的稀缺性特点
　　由于在目前的通货膨胀的经济环境下，国家担心能源终端成品，如电力，汽油等的价格跟国际接轨，在国际能源价格大起大落的背景下，不利于社会经济的稳定，所以对成品油，电力采取指导价的方式进行管制。造成了价格倒挂的现象，由此引发了公众对能源的需求增加，不利于节能减排。也造成了中小的民企加油站由于没有国家政策的补贴，落下了不是倒闭就是被国有企业兼并的命运。
　　
　　2　现行能源价格和税收体制引发的问题
　　
　　能源资源收益分配不合理、能源价格没有完全反映市场的供求关系，是现行能源价格和税收体制所面临的主要问题。而这些问题将在我国经济社会发展和变革中引发一系列矛盾。
　　(1)价格不反映市场供求对经济安全的影响
　　发电燃料，主要是电煤的供应以及电力生产稳定的问题。目前，煤炭、油气等上游价格放开，而目前政府为了控制物价水平，把电、成品油的价格控制在低位水平，给处在中游的发电厂、炼油厂造成成本负担，不少企业出现亏损经营，为了降低成本，减少库存，2008年的冰雪天气暴露了一系列问题，其中一个问题就是由于发电站的电煤的库存水平远低于正常水平，造成居民、工业供电不足的情况。同样的状况发生在柴油销售领域，2007年的国际油价快速上升，导致炼油成本也跟着上升，在珠三角等地，一些加油站出现了油荒或者惜售的状况，而这种情况又会加重人们对柴油稀缺的预期，进而加重了油荒。
　　(2)现有的价格不利于提高资源的利用率
　　在资源消耗问题的理论研究上，以霍特林(Hotel－ling)论文为经典。他认为即使在完全竞争的条件下，资源的价格也不会等于边际开采的成本，两者的差额为稀缺租金(霍特林租金)，而现有的税收体制并没有很好的体现资源的稀缺性，造成资源利用率低下，或者资源成为其他产品的替代消费品，而众所周知，我国的资源人均水平远低于世界的人均拥有量，这种现象的存在不利于经济的可持续发展。
　　(3)现有的金融体制加深了这一矛盾
　　改革开放以来，我国逐渐形成了商业银行体系，四大国有银行也都成功上市，标志着我国金融体系得到进一步的完善和加强，虽然我国证券市场在最近几年也有突飞猛进的发展，但是在我国银行仍是企业融资的主要渠道，特别是四大国有银行其人民币资金占到整个金融体系人民币资金运用总量的75％。以大银行为主的金融机构，从银行的交易成本角度来讲，与大企业做一笔贷款和与小企业做一笔贷款所付出的成本差别不大，况且由于中国经济体制和国有企业的政府背景，造成了很多时候民营企业并不能享有与国有大型企业相同的待遇。所以四大国有银行的资金很大部分流入了国有大型企业，而这些大型企业主要是从事石化、冶炼、建材、房地产等能源消耗大的企业，而以劳动密集型的中小企业为主体的服务业却得不到相应的融资。最明显的例证是，2006年以劳动密集的中小企业为主的服务业，占我国国内生产总值的比重从2005年的40％下降到39.5％，比世界的平均水平53％低了13.5个百分点。以大银行为主的金融体系推动了高能耗产业的发展，同时也妨碍了能源价格和税收体制的改革。
　　
　　3　相关政策建议
　　
　　(1)通过建立完善的储备体系来增强市场变化的冲击
　　在价格关系没有完全理顺、垄断行业改革尚未到位的情况下，为了应对价格大幅波动、供应形势偏紧等变化对国内市场的冲击和影响，我国应在政府的指导下，建立能源储备体系，包括国家储备、地方储备和商业储备制度，形成有效的储备体系应对国际油价的冲击，加强与国际能源署(IEA)合作。通过IEA的具体操作，可以建立自己的预警应急体系，并进一步形成石油进口国间的国际合作；对危机的逐步逼近可以有不同级别的预警并启动相关的应急方案，以消除或减少油气供应不安全造成的负面影响。
　　
　　(2)根据中国的国情改革能源价格机制
　　到目前为止，能源价格改革很大程度上只停留在能源价格的国际接轨。但事实上，如果考虑中国的资源禀赋，该措施未必有效，中国人口基数大，人均资源量远低于国际平均水平，所以基本上任何一种资源都可能存在潜在的短缺，如果只反映能源的稀缺性和环境成本，中国的能源价格还有可能高于国际水平，使能源资源有效流入。还有一个问题就是能源价格机制要体现社会的公平性，特别在中国这样的现阶段发展不平衡的国家，简单的价格接轨所带来的价格上升，不同群体的承受能力是不同的，所以针对性强、透明有效的消费补贴对于解决这个问题显得尤为重要。
　　
　　(3)建立和完善石油税费调节机制，合理分担油价风险
　　政府应该通过税收杠杆实现企业外部成本内部化；舒缓上游涨价对中下游企业和居民的冲击；以及在中国税赋已高居世界各国与地区前列的情势下，将所得资源税高效、公平地还给居民。因此建立与完善石油税费调节制度，将有利于我国石油企业市场化改革，有效配置资源和实现油价风险在国家、企业和个人之间合理分担。
　　
　　(4)对现有的金融体制进行完善和改革
　　完善我国的金融市场，健全金融体系：由市场决定利率水平，使其达到市场均衡水平，避免企业特别是大企业低成本获得资金的问题。中小企业不仅是国民经济中最有活力的部分，也创造了大量的就业机会，国家应该扶持中小企业的发展，为其提供有利的融资渠道，比如支持城市商业银行、农村银行的发展，这不仅有利于中小企业的发展，也有利于我国金融市场的竞争，提高金融体系的效率。
　　总之，要通过综合采取上述配套措施，一方面为能源价格和税收改革创造良好的市场条件，另一方面在能源价格和税收改革的各项措施完成后，能够真正形成有效的市场激励作用，最终实现经济的可持续发