谈“两型”社会建设中的制度创新问题

　　资源环境问题是当前全人类面临的一个迫切的重大课题。随着我国经济建设不断向前发展，资源环境问题也日益受到党和政府的高度重视。党的十七大报告特别提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。作为贯彻落实十七大精神的一个具体举措，2007年12月14日，国家发展改革委颁发了“发改经体〔2007〕3428号”通知，正式批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型（简称“两型”）社会建设综合配套改革试验区，从而开启了我国建设 “两型”社会的具体实践，为解决我国的资源环境问题开辟了一条现实的途径。
　　一、 建设“两型”社会与制度创新的关系
　　（一）问题的缘起
　　人类进入工业文明时期以来，对大自然展开了空前规模的征服运动，以掠夺的方式开发利用自然资源，生态环境破坏和污染问题不断出现，到上世纪60年代，环境问题逐渐演变成困扰当代人类社会的重大课题之一，成为阻碍经济社会发展的中心问题和国际社会力图解决的严峻难题。纵观人类解决这一重大问题的历史进程，大致经历了末端治理、源头与过程控制以及多元治理相融合等三个战略阶段。目前，人们对造成资源环境问题的根源已经形成了比较一致的认识。
　　（二）问题的本质
　　资源环境问题表面上看是社会经济活动的副产品，实际上反映的是人与自然矛盾冲突的结果，是工业化发展道路和以此为基础建立的不恰当的经济、政治、文化和技术模式与制度的产物。在工业化发展观指导下，经济增长是人类社会的唯一目标，而环境保护往往未得到应有的重视。建立在这样一种传统工业化经济基础之上的上层建筑，必然会对环境保护造成不利影响，并反过来强化传统经济增长与技术发展模式对环境的危害，形成“制度锁定”。
　　（三）制度创新与“两型”社会建设的内在逻辑
　　诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些规制”，其目的是对人的行为予以规范和约束，使其按照预定的目标行事。依靠制度创新来推进“两型”社会建设，就是要通过制度建设，来形成节约资源、保护环境的制度体系、体制和有效运行机制，最终使全社会的所有活动都能体现节约资源、保护环境的要求，使全社会能够朝着资源节约、环境友好的方向不受任何外界因素影响有规律地运行发展。只有把节约资源和保护环境的原则和理念上升到制度层面以后，才能让人们普遍遵守执行。要建设“两型”社会、解决资源环境问题，就要对现有的社会制度进行变革，只有首先在全社会进行制度创新，真正建立起节约资源、保护环境的社会制度，才能从根本上解决人类社会面临的资源环境问题。
　　二、“两型”社会建设制度创新的思路
　　（一）树立制度创新的坚定信念
　　制度的根本特点是规范人的行为，其实质是对社会各主体利益关系的调整。制度一旦形成就具有一定的稳定性，制度变迁往往需要面临诸多矛盾，需要付出巨大的变迁成本。我国实行的是社会主义市场经济体制，各利益主体之间还存在着许多不一致的地方。因此，在建设“两型”社会中进行制度创新，同样会触及方方面面的利益关系。比如说，我们要给企业的生产制定排污的标准，要给企业的产品设绿色标准等等，达不到排污标准的企业就必须关闭，达不到绿色产品标准的商品就不能上市流通，那么，这些企业的利益就必然受到损失。不仅企业的利益9jYmOMKtwwLK1IPm9miqG/j9pFLcFRt6THqI6KXwNwA=受损失，居民就业、政府财政收入等都要受影响。所以，要按照节约资源、保护环境的要求创新制度，必须要有敢于动真碰硬的精神。
　　（二）找准关键点和突破口
　　建设“两型”社会是一项涉及众多领域的事业，要建立的体制、机制众多，例如仅在湖南省制定的长株潭城市群“两型”社会建设试验区中就列举了十项体制机制创新的内容。大量的体制、机制需要创新，在实际工作中从何下手呢？唯物辩证法告诉我们，在有许多矛盾存在的复杂事物中，必然有一个矛盾是对该事物的存在发展起决定性作用的主要矛盾，因此，我们在处理该事物的时候一定要首先抓住这个主要矛盾，抓住了主要矛盾，解决了主要问题，其他问题也就迎刃而解了。因此，按照建设“两型”社会的要求推进制度创新一定要注意抓住关键，避免不分主次的作法。
　　（三）以法制建设为核心
　　在现代社会中，依法治国、建设法治国家是社会文明进步的重要标志。要实行法治，必须使各项工作都法律化、制度化，尤其是要把社会中最主要、最基本的关系都纳入到法律规范的范围，以国家强制力严格保障执行，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我们要建设“两型”社会，必然要把“两型”的原则和要求都纳入到法律规范的范围，按照“两型”的要求对现有法律制度进行改革创新，建立完备的资源环境法律制度，只有这样，才有可能建设好“两型”社会。
　　三、依靠制度创新推进“两型”社会的意义
　　（一）是“两型”社会建设活动制度化的根本方式
　　法律具有调整社会关系、协调不同社会利益的重要功能。只有通过法律才能有效地处理“两型”社会建设中各种复杂的社会、经济和生态关系，才能保障“两型”社会建设目标的顺利实现。建设“两型”社会不是短期行为，它需要相对稳定的制度，而法律的稳定性恰恰能够满足政策稳定的基本要求。法律是使“两型”社会建设活动制度化的根本方式，如果没有协调各级政府部门、各行各业和各种利益相关者的法律机制，要实现“两型”社会的目标是相当困难的。要想使建设“两型”社会的政策、措施和机制稳定下来、坚持下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，只有法律的稳定性才能满足政策、措施和机制稳定的基本要求，才能使建设“两型”社会的基本措施和制度不因个别领导人的改变而改变，不因个别领导人看法和注意力的改变而改变。因此可以讲，资源环境的法制化是建立和形成“两型”社会各种制度的前提和基础，如果不建立和完善资源环境的法律制度，“两型”社会建设的制度创新不可能达到预期目标。
　　（二）是建设“两型”社会的有效途径
　　目前我国的经济社会发展很不平衡，建设“两型”社会涉及众多的行政区域和部门，各地区、各种利益集团和各单位的利益相当复杂。要使“两型”社会建设可持续发展，必须找到一条有效的实施途径，这种途径就是建设“两型”社会的法治秩序。法治秩序是最公正、民主和最有权威的社会秩序，只有法律才能有效调整好各种利益、利害关系。同时，我国建设“两型”社会是党和国家有计划发起、政府起主导作用的有组织的活动，而实施政府行为的最佳手段是制定和贯彻法律，因为在一个法治国家政府行为只能来自法律的授权，即只有法律才能规范政府行为，政府只有依法建设“两型”社会才具有权威和效率。
　　（三）对建设“两型”社会具有重要的引导作用
　　建设“两型”社会必须是广大人民群众广泛参与的活动，要使这种活动有组织、有计划、有秩序、有效率，必须有一种普遍适用的、有约束力的工具对人的活动进行指引或引导，而法律就是具有这种引导、指引作用的最好工具。通过立法和执法，建立健全各种法律制度，可以指引人们向着人与自然和谐相处的方向前进。由于法律具有规范性、权威性、稳定性和强制性等特点，具有协调功能、综合功能、规范作用和保障作用，一旦将建设“两型”社会的措施和要求上升为法律，就必然成为调整建设“两型社会”的权威性行为规则，并对整个社会产生具有法律效力的影响，引导各类主体朝着有利于立法目标的方向努力，并为他们的行为提供稳定的预期。
　　
　　（四）对建设“两型”社会有着重要的保障作用
　　从当前我国的实际情况看，节能减排工作的推进总是非常艰难，各种环境污染事件总是不断出现，极大地危害了人民群众的根本利益和社会的稳定。因此，要建设“两型”社会，需要对一些污染、破坏和危害环境的行为予以有效地制止、乃至制裁；而法律则是由国家强制力保证其实施的最有效的强制、制裁手段和措施。法律具有国家强制性，一旦立法中规定了什么行为是必须做的、什么行为是禁止做的、违法行为的后果是什么，这些规定就必须在实践中兑现。因此，法律责任是法的保障功能的最直接体现。通过制定和实施建设“两型”社会的法律，可以有效地制止在“两型”社会建设方面的违法、越权和失职行为，追究违法行为的法律责任，从而有力地保障“两型”社会建设的顺利进行。
　　四、促进“两型”社会建设制度创新的政策建议
　　（一）切实执行我国现有的资源环境法律法规
　　全面认真执行我国现有的资源环境法律法规，是积极探索建设完善的资源环境法制的前提，只有在认真执法的实践中，才能发现现有法律法规制度的不足之处，才能找到有效的解决办法。要做到真正严格执法，作为执法主体的试验区的各级政府一定要提高认识，要在思想上高度重视“两型”社会建设及其环保执法工作。因为，发展与环保之间始终是处于一种辩证的对立统一之中。从我国现实的情况看，现在之所以一些地方在环保方面执法不严，关键是这些地方的领导在对待这些矛盾时，始终是偏向经济发展这一边，始终把“取得劳动的最近的、最直接的效益”作为取舍的标准，认为发展经济始终是第一位的。对经济指标看得很重，而认为加强环保方面的严格执法会有碍本地的经济发展。还有的领导认为，发展经济是根本，环境保护也要为发展让路；认为“先上（经济发展）车、后补（环境保护）票”，“先污染后治理”是经济发展的普遍规律等。如果这样的认识不尽快转变，不真正统一到建设“两型”社会的重大决策上，要严格环保执法是不可能的。在提高认识的基础上，通过加强执法队伍的教育培训，加强环保执法部门内部管理的改革创新，加大投入切实提高环境执法部门的基础设施条件和解决执法中存在的各种实际问题等措施，从而从根本上提高执法部门的执法能力和水平。通过切实尊重和保护公众参与环保的权利、环境信息公开化、建立公众参与环境决策的渠道和机制、发展和壮大民间环保组织等措施，真正把广大群众发动起来参与到环保工作中，从而使环境污染现象无处藏身，环保执法得到广泛支持。通过有效的监督，最终使节约资源、保护环境的法律法规得到全面的严格执行，使所有的执法都严格按法律规定的内容、精神和程序执行到位，决不偏离和妥协，真正提高环境保护法律法规的刚性，提高环境保护部门的权威，提高环境保护机构的执行力，以“铁律”拒污，以“铁腕”治污，以“铁线”保生态。
　　（二）进一步完善我国资源环境法律法规体系
　　要注重探索资源环境法律法规的完善问题，通过实践切实找出还有哪些资源环境问题现有的法律法规还没涉及到，需要建立新的法律法规，哪些方面的标准通过实践的检验过宽或过严需要修正，哪些方面还需要其他有关法律法规增加资源环境方面的内容来配套完善，哪些方面还要建立相关配套规范性文件等等。尤其是由于我国人口多，地域差异大，发展不平衡问题突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都做出细致规定，这一点也是使现有法律法规弹性大、刚性不强的一个重要方面。因此，作为“两型”社会改革试验区必须首先在这些方面积极探索创新，重视做好与法律相配套的法规、规章的制定工作，做到一法多规、成龙配套、各司其职、协同前进。尤其是要通过这些配套法规规章的制定，使各项法律在紧密结合地方实际的基础上，规范更明确、操作性更强。
　　（三）加强综合配套改革试验区法制建设创新的组织领导
　　资源环境法制建设是一项涉及面广、关系到全社会方方面面的重大问题，迫切需要改革试验区所在地的省级人大和政府切实加强组织领导，选拔这方面的高素质人才成立专门的机构来开展这项工作。由省级来具体组织领导这项工作既是加强领导的需要，也是法制建设这项工作的实际要求，更是试验区范围内在法制建设上必须统一标准的必然要求。同时，要充分调动试验区各级部门加强资源环境法制建设的积极性，使整个试验区资源环境法制建设的探索创新工作既有统一的组织和要求，又有各级各个地方的积极参与。
　　（四）国家必须加大对改革试验区的支持力度
　　在建设“两型”社会中，怎样处理好发展经济与解决环境污染、资源浪费问题之间的关系，始终是一个非常棘手的问题。尤其是作为“两型”社会综合配套改革试验区，要通过加强法制建设这个有力手段率先一步建设“两型”社会，这就意味着比别的地方要先一步淘汰落后产能和解决环境污染问题。毫无疑问，与周边地区比较起来，目前在经济上肯定要受到一定的影响。因此，要做到这一点，没有国家的支持是非常困难的。而国家支持的一个最重要的方面，就是在新兴战略性产业的发展布局上，优先考虑“两型”社会建设综合配套改革试验区。通过国家支持的新兴战略性产业项目在“两型”社会建设综合配套改革试验区的布局和发展，既可以较好解决“两型”社会建设综合配套改革试验区在先一步淘汰落后产能和解决环境污染问题的过程中保持较好发展的问题，又可以更好地使“两型”社会建设综合配套改革试验区率先调整产业结构，为“两型”社会的建设发展打下坚实基础，使其更好地起到示范作用。在具体工作中，最根本的是作为“两型”社会建设综合配套改革试验区的城市要积极主动地争取。既要在进一步深入把握国家试验改革要求的基础上，不断从本地实际出发，策划符合“两型”产业发展要求的项目，积极争取国家和上级的支持，又要紧紧跟踪国家新兴战略性产业布局发展的动态，充分考虑新布局的项目本地是不是有条件承担，国家有哪些新技术、新工艺获得了突破需要找地方投产，掌握了这些情况就有了争取国家支持的主动权，就能更好地利用“两型”社会建设综合配套改革试验区的优势，加快新兴战略性产业的发展。
　　
　　〔本文为湖南省软科学计划项目《湘潭市建设环境友好型社会研究》部分成果，项目编号：（2008zk3155）〕
　　（马良清，中共湘潭市委党校副校长、副教授）