“十二五”时期推进农民工市民化方式的几点思考

　　一、农民进城就业面临的问题
　　上个世纪90年代以来，随着城乡二元结构逐步被打破，大量农村剩余劳动力开始到城市和东南沿海地区就业。截止2010年6月底，到乡以外和进城就业的农民工达到1.57亿人。农民外出就业增加了收入，增长了见识，提高了自身的素质，也为城市经济社会发展增添了活力。然而，十多年来，尽管农民进城就业的环境和条件得到了较大改善，特别是2006年国务院成立农民工工作办公室以来，农民工的工资支付等情况有了显著改进，但是，总体上看，农民进城就业的环境和条件依然较差，农民工仍然是城市中的一个受损较多的边缘和弱势群体。由此，一些学者提醒，当今中国社会不仅城乡依然是二元结构，城市内部也出现了二元结构。具体地说，农民工在城市主要遇到如下问题：
　　第一，工作生活条件差，收入低。农民工通常从事一些城里人不太愿意做的脏、乱、累、险工作，白天露天作业，晚上住简易窝棚或地下室，卫生安全条件差。收入仅够维持基本生活，2009年其月平均工资全国大约为1400元。
　　第二，保障缺失多，生活风险大。由于收入低，多数农民工难以加入城市高门槛的社会保险，致使其参加城镇养老、医疗、失业、工伤保险的比例多年未超过40%（截止2010年6月底分别为19%、29%、11%、38%）。生育保险、城市低保、住房公积金、城市医疗救助等都未覆盖到农民工。
　　第三，培训指导少，就业挫折多。农民工进城前受过初步培训的人数仅占1/3，接受初步培训的时间平均只有一周左右，技能培训和有针对性的指导远为不足。由于掌握的技能少，水平低，心理准备不充分，致使其到城市后遭受的挫折多，换岗频繁。而换岗过于频繁，反过来又影响其技能提升和待遇提高。
　　第四，离家不带“口”，家庭问题多。农民工特别是老一代农民工进城谋生，时常抛家舍“口”，使农村留下了大量留守儿童、留守配偶等家属。据报道，许多时候，农民工的春节返乡欢聚变成了“离婚别子”。一些农民工即便将子女带到城市，也面临着入学难、学校差等问题。
　　第五，相对孤立，行为极端化风险大。农民工无论是在工作场地、城市郊区集中居住，还是见缝插针地在居民小区零散居住，都有一种边缘感；失业后如不能及时回到农村，则会有很强的失落感、孤立感；多数人对城市社会生活缺乏有组织的参与。这使他们特别是新生代农民工，在遇到挫折时很容易走向极端。一些城市多年来治安较差，与此有很大关系。
　　二、“十二五”时期推进农民工市民化的必要性和重大意义
　　（一）推进农民工市民化是全面建设小康社会的内在要求
　　到2020年，我国要全面建成小康社会，为本世纪中叶基本实现现代化，打下坚实的基础。全面小康的社会，要求占城市常住人口1/4的农民工拥有小康的条件和具备相应的素质。今后5年，不解决数以亿计的农民工市民化问题，继续使其长期处于既回不去农村、又融不进城市的悬摆状态，是很难做到的，全面建成小康社会的进程也必将受到影响。
　　（二）推进农民工市民化是扩大内需、转变经济发展方式的重要突破口
　　当前，影响我国经济发展方式转变的主要原因之一，是国内需求特别是消费需求不足。而城乡低收入群体消费能力不能有效提升，正是制约整个消费增长的瓶颈因素。1.57亿外出农民工则是这些群体中的一个重要组成部分，也是消费能力最有可能提升的一个群体。国家统计局2008年的统计表明，我国农村居民每人每月较城镇居民少消费800元。即使农民工较一般农村居民多消费一些，与一般城镇居民相比，消费差也有600元之多（无论将农民工纳入农村居民计算，还是纳入城市常住人口计算，结果都相同）。初步测算，如果每年有2000万农民工市民化，以农民工市民化后每人每月增加消费支出600元计，一年将增加消费1440亿元，从而可使2008年消费额占GDP的比例上升0.48个百分点。5年1亿农民工市民化后，仅此一项，将使未来消费率增加4.8个百分点，达到53.4%的水平。因此，推进农民工市民化是扩大国内需求的重要抓手和重要突破口。
　　（三）推进农民工市民化是促进城镇化健康协调发展的重要内容
　　城镇化发展不仅需要扩大城市人口规模，提高城市人口比重，还需要提升城市发展水平和城市居民的生活质量。一方面，要通过科学规划、产业带动、基础设施建设等，使一大批小城镇做大做强，就地就近将农民直接转为市民，促进农村城镇化。另一方面，还要使已脱离农业生产、从事非农就业的农民工转化为市民，提高城市的品质和竞争力，改善城市面貌，促进大中小城市、小城镇和城市群协调发展，实现十七大提出的使城市成为新的经济增长极。
　　（四）推进农民工市民化是形成城乡一体化发展机制的重要抓手
　　通过农民工市民化，促进地区间在产业转移和接续的过程中，实现优势互补，相互支持，使地区间在农民工就业、参保、救助、住房安置、子女入学等方面，形成综合性对口支援的联动发展机制，促进地区间协调发展。通过农民工市民化，引导支持农民工逐步退出在农村的承包地、宅基地等权益，扩大农业适度规模经营，促进农业现代化和农民增收，推进新农村建设，促进城乡协调发展。
　　（五）推进农民工市民化是改善收入分配结构的重要方面
　　推进农民工市民化意味着将较大程度地缩小农民工与一般市民在就业、保险、救助、子女教育、住房等社会福利方面的差距，逐步实现农民工与一般市民享有均等的公共服务。这实际上是从支出方面间接地增加了农民工的收入，从而有利于缩小收入分配的人群差距、行业差距、城乡差距和地区差距，有利于遏止收入分配差距不断扩大的趋势。
　　（六）推进农民工市民化也是建设社会主义民主政治、改善社会管理的重要途径
　　农民工长年在外工作，对家乡的事情知之不多、不详或不细，许多人难以及时参与家乡的民主活动；而另一方面，他们在城市居住多年，对身边的事情虽然更为熟悉，更为关心，但却很难参与其中表达意见和进行监督。特别是出生在上个世纪80、90年代的新生代农民工，对农村更加陌生，对在城市发展更加渴望，也更为关心自身权益，却不能通过有效途径加以实现。推进农民工市民化，将农民工纳入社区和单位统筹管理，平等对待，有利于保障农民工平等享有民主权利，推进社会主义民主法制建设。同时，推进农民工市民化，还有利于改善劳动关系和社会关系，促进社会主义和谐社会建设。
　　三、推进农民工市民化的现实基础和应坚持的原则
　　（一）推进农民工市民化的现实基础
　　1、各方面呼声较高，认识较为一致
　　自党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标以来，随着农民外出就业人数的增加，学术界等有关方面开始关注农民工问题。“十一五”规划前夕，已有一些学者提出应解决农民工与一般市民的待遇差距问题。随着经济社会的发展、“十二五”时期的到来和2020年的迫近，各方面对此问题的关注越来越多，呼声越来越高，且各方面对此问题的认识也渐趋一致。
　　2、财政对逐步、有序地推进市民化，基本可以承受
　　首先，从农民工市民化对新增财政的需求来看，其数量是有限的。一是向农民工均等提供的公共服务仅是基本或基础性的公共服务，价格不会太高。二是部分基本公共服务如公共交通等基础设施服务，已经在向农民工提供，未来基础设施方面的发展也不可能将他们排除在覆盖范围之外。三是就业方面也不会增加太多需求，因为多数农民工已在城市就业，其中部分人在城市就业已长达20年之久。四是需要增加的基本公共服务主要集中在农村较为缺乏或薄弱、城乡差别比较大的几个方面，如社会保障（包括住房保障）、培训、子女教育等方面。而这其中，正如许多专家所指出的，核心是社会保障相关费用。
　　
　　其次，就具体费用来看：由于城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险的缴费义务主要由单位和职工个人承担，财政目前还很少给予补贴，若将农民工直接纳入现行的制度，增加的费用主要由企业和农民工个人承担。这方面的任务主要是通过市民化行动带动调整完善相关的制度，促使尽快将农民工覆盖进来。城镇居民养老保险还未启动，即使启动，与新农保的补助水平也会大致相当。城镇居民医疗保险从2010年起已与新型农村合作医疗人均缴费补助水平相同。因此，在社会保障方面，财政负担主要体现在城乡低保和城乡医疗救助的补差，以及在廉租房、公租房建设补助方面所增加的支出。初步测算，按照2009年我国城乡低保、城乡医疗救助的差距情况，如果2000万农民工市民化，每年实际需要增加的低保支出约10亿元，需要增加的医疗救助支出约1亿元。若为2000万农民工中的一半人提供人均15—20平方米的廉租住房，为剩余一半人提供人均8—10平方米的公租房，由单位、个人、政府共同负担，财政负担1/2的费用，每年财政需要增加支出约2300—2500亿元。在培训方面，如果对2000万农民工每年增加培训1次，费用按现有综合成本人均600元计，需要增加支出约120亿元（如果只对失业农民工增加1次培训，则只需要5亿元）。义务教育方面，每年需要增加的补助支出约23亿元。上述几项合计，解决2000万农民工市民化的主要问题，每年共需财政增加支出2500亿元左右（引导农民工退出农村土地等权益，可能还需要一笔开支，但只是启动资金，政府在这个过程中的收入/收益将远远大于支出，这里暂不计算）。这部分资金，如果中央政府与地方政府按5：5分担，各自需要增加支出1250亿元，应该说两方面都是可以承受的。如果每年1000万农民工市民化，则只需要增加支出约1300亿元，中央与地方各自约650亿元，负担将更加轻松。即使加上引导农民工退出农村权益的启动资金，按等量倍增，每年1000万农民工市民化，成本也还是可以承受的。
　　3、一些地方已进行了相关探索，积累了一定的经验
　　浙江、江苏、四川、重庆、陕西的一些地方，在推进农村城镇化的过程中，对解决农民工市民化问题，已进行了不同的探索。安徽、湖北、甘肃等省的一些地方，正在对此问题进行研究探讨。这些探索或研究，在一定程度上，为从国家层面启动这项工作，奠定了实践基础。同时，近年一些地方在户籍制度改革中只改变户籍登记方式，不进行户籍背后利益格局的调整以致收效甚微的做法，以及一些地方将农民工一揽子突击纳入城市管理，造成财政、公共服务机构难以承受，不得不暂停市民化行动的尝试等，这些都从相反的方面，提供了经验教训，也为今后的工作打下了一定基础，同时在客观上对规范各地的工作提出了要求。
　　（二）推进农民工市民化应坚持的原则
　　1、积极稳妥，量力而行
　　推进农民工市民化是一项系统工程，也是一项长期的工作。它不仅涉及到城市和乡村，涉及到不同的人群、不同的部门，还涉及到土地、社保等一些制度的调整，涉及到各级财政的承受能力和每年2000多万人的就业及生计等问题（现有1.57亿外出农民工中的大部分需要市民化；按照国家发展战略，今后20—30年，农村还将有3.5亿左右的人口需要转出）。因此，必须积极稳妥，量力而行，综合有序地推进。
　　2、突出重点，统筹兼顾
　　以解决农民工的住房保障、参加保险、纳入低保、技能培训、子女入学等问题为重点，统筹推进涉及农民工的计划生育、公共卫生、民主选举、社区管理等各项工作，真正实现使农民工与城市居民享有平等的权利与义务。
　　3、自愿选择，政府引导
　　农民工内部的情况千差万别，不同的个人和家庭情况不同，意愿也不同。应该允许农民工根据其个人和家庭的情况，自愿选择是落户城市还是返回农村，也可以设定过渡期。政府对农民工到城市落户的相关政策或条件，要积极宣传报道，确保农民工心中有数并可能进行理性选择。要根据城市（镇）公共服务能力建设情况，引导农民工有序变为市民，防止引起混乱。
　　4、分门别类，逐步实施
　　应根据不同类型农民工特点，结合其选择意愿，并考虑其合法稳定就业、照章纳税或收入水平等基础情况，逐步将其市民化。同等条件下，对其中达到一定劳动技能等级的农民工特别是新生代农民工，可优先解决其市民化问题。还可以根据国家宏观调控政策的导向，对一些行业或用工单位如节能环保行业等给予优先支持引导。
　　5、试点先行，完善制度
　　在东、中、西部各选择一些地区或企业先行试点。试点中不仅要将改革和完善社保、土地、财税、公安管理等制度作为重要内容，还要探索建立地区间、企业间或企业与政府间的联动机制，推动有利于农民工市民化的体制形成。
　　四、推进农民工市民化应采取的主要措施
　　第一，将农民工纳入城市居民最低生活保障和医疗救助覆盖范围，做到应保尽保，应救则救，加强服务管理。
　　第二，调整制度，加大力度，将符合条件的农民工尽快纳入城镇工伤、医疗、失业、养老等社会保险覆盖范围。改革和完善社会保险制度，提高社会保险统筹层次，使就业并有稳定收入的农民工都能及时参保并享受到相关待遇。完善社会保险关系转移接续办法，加强社会保险关系异地转移接续服务，确保人走关系走，人到关系到。加强社会保险参保缴费和权益保障的稽查力度。
　　第三，加强对农民工的培训指导。根据农民工对就业技能、社会心理调适等方面的需求和具体情况，有针对性地开展培训指导工作。提高培训指导服务的主动性、便捷性和有效性，在农民工集中地区，开展就近服务、上门服务。改革服务管理模式，提高服务效率。
　　第四，加大对农民工住房保障的力度。建立以廉租住房、公共租赁住房为主的农民工公共住房保障制度。按照单位、个人、政府三方合理负担的原则，建设适合农民工特点、满足其基本生存需要、房型多样、设施配套、管理既规范又灵活的农民工住房保障体系。探索将农民工住房保障与其农村土地流转、农村房产处置适当挂钩的体制。
　　第五，建立健全农民工农村土地、住房等权益的合理流转制度。按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励农民工转出农村承包地、宅基地和农村住房，引导农村土地向种粮大户适当集中。根据各地和各类人群的不同情况，探索农民工土地流转的不同模式。
　　第六，加快解决农民工子女接受义务教育等问题。继续加大力度，解决已进城农民工子女就地就近接受义务教育问题。将进城农民工子女纳入城市公共文化、公共体育的服务范围。对暂不能进城继续留在农村的农民工子女、配偶及其父母，加强服务帮助，健全服务体系，及时解决他们遇到的安全、心理、情感沟通、生产生活援助等问题。
　　第七，加强农民工计划生育、公共卫生、社区管理与服务工作。继续做好农民工等流动人口的计划生育、公共卫生等工作，将其与城市一般居民同等对待。将农民工纳入社区正常的管理服务范围，增加其平等参与社区生活的机会。大力加强宣传引导，消除对农民工的各种歧视，积极推进农民工融入社区和城市社会，增强农民工对社区和城市社会的归属感。
　　第八，建立农民工输入地与输出地的联动机制。由于农民工问题本身具有跨城乡、跨地域及复杂多样的特点，有序推进农民工市民化，应坚持城乡、地区联动，部门协同配合。一方面，应分人群、分步骤将农民工市民化与转续农村社保、转让农村土地、处置农村房产等情况适当挂钩；另一方面，应将输入地农民工培训、使用及其市民化工作与输出地产业发展、中小城市及小城镇建设相结合，形成优势互补、以大带小、以强扶弱的互帮互促机制，促进城市与乡村、输入地与输出地协同发展。特别是要探索建立东部城市群发展与中西部县域经济发展的联动机制。
　　第九，多渠道筹集农民工市民化所需资金。农民工市民化涉及国家长远发展问题，具有十分重要的战略意义。同时，农民工市民化主要是将城市的基本公共服务向农民工均等延伸。因此，各级政府应承担主要的支出责任。另外，随着农民工的逐步市民化，用人单位将会使用到更高素质的劳动力，本身又具有承担社会责任的义务，因此，用人单位也应承担一定责任。农民工个人将会得到更多的培训和支持，拥有更多的发展空间，享受到更多的福利，其流转农村的权益也会得到一部分额外收入，因此，农民工个人也应承担一部分支出责任。
　　各级政府应成立农民工市民化专项基金，专款用于推进市民化的各项政策支持和宣传推动工作。中央政府还可以通过税收返还等优惠措施，对工作突出的重点地区、重点企业或单位给予奖励和支持；同时，对在推进农民工市民化工作中任务集中或财政困难的地区加大转移支付力度。地方政府也应从土地出让收入等方面积极筹措资金。探索通过建立财产税或物业税，扩大地方政府的资金来源。企业或单位应将农民工纳入社会保险和住房公积金等福利开支范围，应通过出资、出物、出工等方式，积极主动地解决农民工遇到的问题。农民工个人则应严格履行参保缴费、出资付费、出勤出力等有关义务。同时，各类保险基金、公积金、社会慈善基金、各类社会团体也应积极承担相应的法定或社会责任，共同出资出力，推进此项工作。
　　第十，启动农民工市民化专项行动计划。将农民工市民化工作纳入“十二五”规划《纲要》和相关专项规划，并按年度安排资金予以支持。研究出台推进农民工市民化的意见，并及时发布相关配套政策。加强对农民工市民化工作的组织引导，对推进市民化工作有创新、有突出贡献的地区、单位和个人，给予专门的表彰和宣传，引导全社会广泛参与，开拓创新。大力弘扬城市居民的包容、团结精神。鼓励农民工积极进取，提高素质，尽早融入城市社会。
　　
　　（作者单位：国家发展改革委就业与收入分配司）