西部地区教育非均衡发展的原因分析

　　摘要：我国东西部地区教育水平差距较大，西部省（区）各地市州之间、各县之间、县域内城乡之间、学校之间的差距更大。本文立足于实地调研，基于经济学的角度进行分析，认为造成西部教育非均衡发展现状的主要原因，一是西部地区财政投入不足，二是西部地区财政投入结构不合理，三是教育发展观念的阻碍。
　　关键词：西部 教育 非均衡 原因
　　
　　教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中获得平等待遇的教育理想，和确保其实际操作的教育政策和法律制度。当前，受到人们普遍关注的基础教育均衡问题，主要是指不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题。
　　当前，我国东西部地区教育发展的差距较大，西部省内各地市州之间、各县之间、县域内城乡之间、学校之间的差距更大。
　　以四川省合江县为例，该县通过近几年的努力，全县教育事业虽然一定程度上取得了显著效果，但在发展的过程中也存在着一些突出问题。一是办学条件不均衡。“5.12”地震后，农村学校危房不断出现，教学辅助用房紧缺，部分农村学校学生宿舍、食堂、厕所、饮水设施、课桌凳与相关标准存在较大差距。二是师资力量不均衡。全县中小学老师编制4362人，实际在编3931人，县城及部分周边乡镇中小学校超编运行，边远乡镇严重缺编；师资专业素质相对薄弱、专业结构不合理、科研意识淡薄、待遇差距较大，农村骨干教师流失严重。三是学校生源不均衡。城区中小学平均班额63人，乡镇中小学平均班额55人，村小平均班额20人。四是办学经费不均衡。财政拨款数量取决于在校学生人数的多寡，农村学校学生人数原本偏少，加上生源流失带来的经费流失，办学经费更加紧张。
　　造成西部地区教育非均衡发展的主要原因主要有以下三个方面。
　　
　　一、财政投入不足
　　
　　（一）教育投资占国内生产总值比重偏低
　　公共教育经费占国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，而我国公共教育经费占国内生产总值的比例一直徘徊在2—3%之间。2008年，教育部宣布，全国财政性教育投入要占到GDP的3.48%。这一标准已是1993年以来我国教育投入水平最高的一次，但这一标准离1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4%仍相差0.52个百分点。即使达到这一法定比例，这一标准在全世界范围来说也是较低的。
　　（二）财政资金占教育经费总额比例过低
　　近年来，西部财政性教育经费占教育经费总额的比例出现了逐年下降的趋势。1989年西部财政性教育经费占全国教育经费的比例为87.15%，1995年下降为75.16%，而2002年该指标只有66.58%。①
　　西部地区财政投入不足导致相当多学校教育经费严重短缺。成都市第一区域的温江中学，财政中具有当地户籍生源公用教育经费为人均80元/年，而浙江等地财政投入中小学的人均公用教育经费达480—690元/年，上海地区中学生人均公用教育经费达到750元，小学生则达到640元，实现城乡统筹后，城市和农村达到同样的标准。西部地区生均公用教育经费的投入与发达的东部地区相比差距过大，致使不少西部学校存在一手抓教学，一手抓创收的现象。②
　　（三）地方财政投入能力差异大
　　上世纪80年代中期，我国开始推行教育体制改革，逐步形成了地方负责、分级管理的教育管理体制，至今仍在沿用，只是在2001年将基础教育管理体制更改为“地方负责、分级管理、以县为主”。
　　以四川省为例，在基础教育的财政投资比例划分中，除了中小学生学杂费这一块由省级以上承担外，教师工资、学校管理及教学运行经费、教师医疗费、教学设施设备建设及维护费和困难学生补助费等，部分、甚至全部都由地（市、州）、县财政承担。西部有些贫困地区甚至把部分教育经费划分给乡镇、学校自筹来解决。以2009年9月以来推进实施义务教育学校教师“绩效工资”为例，当月四川省21个地（市、州）中，义务教育学校教师绩效工资全部兑现的只有4个，部分兑现的9个；在183个县（市、区）中，全部兑现的只有20个，部分兑现的有85个。地方财政投入能力的差异还导致中小学教师“绩效工资”的水平出现较大的差异，比如成都地区就比雅安地区高出近一倍。不同地区教育投入能力的差异导致政府在追求教育均衡发展的同时又在一定程度上催生出新的不均衡。
　　
　　二、财政投入结构不合理
　　
　　（一）投入的区域性差异过大
　　目前，西部地区大部分县本级财政收入仅能满足财政支出需要的三分之一，一些贫困县收支状况更是捉襟见肘。县级财政不仅收支极不平衡，而且支出结构也很不合理。财政供养人员较多，人员经费挤占公用经费的现象较严重。县级财政基本是吃饭财政，有的还处于饥饿状态。即使是经济状况较好的成都市，不同区域和部门财政对教育直接投入的人均量差距最大和最小之比也达到了6∶1。一方面，由于投入的总量不足，导致各地方政府教育负债严重。仅以都江堰市为例，“十五”期间为了实现“普九”，县局负债800万元，各乡镇总计负债2.5亿元，其他各县市也普遍存在不同程度的类似问题。另一方面，由于投入的差距，造成各地教育基础条件存在巨大差异，并由此产生教育水平的发展及不平衡。对“普九”的成果调查表明，尽管目前已经实现了普及九年制教育，但各地实施的效果差距较大，实际上体现了教育资源分配不公的现实。这种现象长期存在，不利于西部地区人力资源的培养和经济的可持续发展。
　　（二）经费使用不合理
　　现行的教育经费拨款流程是：各省（区）将年度教育支出预算报教育部和财政部汇总，财政部再将资金下拨到各个省（区）。财政部每年编制和报告中央财政总预算时，未将其细化到地区和项目，资金分配缺乏透明度和必要的责任制度。预算资金拨付到地方后，支配和使用这些资金的随意性太强，资金使用环境过于宽松。用于义务教育的经费数额缺乏透明度，经费下拨中间环节过多，预留、截留、挪用和克扣教育拨款的现象相当普遍。有的县级教育行政部门不清楚转移支付的款项，更有甚者，有些地方教育局自身也强行挪用学校经费和教育费附加，擅自变更上级专款投向，挪用基础教育补助资金，或者使用其他手段变相向学校敛财。
　　
　　三、缺乏科学的教育理念
　　
a41860bf7f464b0dff1e4b24a4f01cd9ca0d4b3d42d48b58050d07c288175cd4　　（一）重视重点校，忽视非重点校
　　长期以来，社会上普遍流行着以分数高低，尤其是各种考试的升学率高低来衡量学校办学水平高低的错误观念。受此影响，各级政府、职能部门和各级学校，往往把关注的焦点集中在了片面追求“升学率”的提升上面。重点校、示范校升学率高，自然受到来自相关部门的重视和支持。非重点校升学率低、社会关注程度低，因而往往被社会和有关部门忽视，整体教学基础条件的标准化建设也得不到应有的重视。
　　（二）对区域性教育功能的认识不到位
　　我国目前的教育体制，基本上是用地方的财力和资源，为全国培养经济建设人才。而新的区域发展观要求区域性教育应当具备为地方经济服务、为本区域经济服务的鲜明特色，否则，区域性教育将处于全国性教育同质化的竞争中，不利于教育为地方经济发展服务。
　　对教育的特色性、区位性定位，应当结合城市和区域发展的经济功能定位，使教育体系既能为培养基础性人才服务，又能为区域经济发展服务。而西部地区各级教育部门恰恰缺乏对区域性教育功能的全面认识。
　　（三）素质教育以及创新、创业教育认识不够
　　目前，西部地区的义务教育始终围绕着升学率这个指挥棒运转，学校无法全面对学生进行创业、创新甚至是自我生存的技能教育。西部地区现有的部分职业教育组织基本上也是仅仅培养学生如何适应面对一个狭窄专业工作，创业和创新教育的含量并不高。如此一来，不利于培养西部学校学生主动、积极的进取精神，也不利于西部地区经济持久的竞争力培育。德国的学生从初中开始就必须接受职业生涯教育；我国东部的山东省早在十多年前，就对初中学生开设了劳动技能课程，而且实行初中学生学制四年制度；温州人普遍的理想是自己当老板。而目前，在具有典型西部特征的四川省，更多的人大都还把目光停留在如何靠打工赚钱上，自主创业的精神普遍缺失，这种现象应该引起西部地区各级教育工作者的深思。
　　教育非均衡发展的表现形式多样，它包括不同地区之间、城乡之间、同一地区不同学校之间和同一学校不同群体之间的教育非均衡发展。造成西部地区教育非均衡发展的因素众多，除了西部地区教育经费投入总量不足和结构不合理的因素外，缺乏科学、合理的教育理念也是一个重要影响因素。要消除西部地区教育非均衡发展现象，离不开资金的合理投入，更要树立科学的教育观念，依靠科学的教育发展观使西部地区失衡的教育现状回复均衡。■
　　
　　参考文献：
　　①于代松，《成都市教育、经济一体化设计协调发展研究》［R］。该报告收入《成都市“十一五”职业教育规划》，已公布实施。
　　②朱永梅、陈金龙，《当前西部义务教育财政投入不足的原因及对策取向分析》［Ｊ］．四川教育学院学报，2005年第3期。
　　〔本文系教育部课题“中国西部教育均衡发展的财政保障与金融支持研究”（课题批准号：FFB060288）的研究成果〕
　　（胡丁，1977年生，西华大学经济与贸易学院讲师。研究方向：区域经济。于代松，1967年生，西华大学经济与贸易学院教授。研究方向：区域经济）