发挥政府投资引导作用 推动转方式和利民生

　　2010年是“十一五”的收官之年，也是两年新增中央投资1.18万亿带动4万亿总投资的完成之年。这一年的固定资产投资运行情况，既影响着一揽子经济刺激计划的实施效果，也在一定程度上成为进一步安排好“十二五”固定资产投资的基础和依据。着眼于巩固和扩大应对国际金融危机成果，未来一段时期的投资政策需要做出适当调整，从一种应急状态向与经济规模相适应、有利于转变发展方式的常态转变，从“快重准实”向均衡持续投入转变，避免经济因投资的波动造成大的起落，逐步走出行政周期驱动投资周期、投资周期主导经济周期的循环模式，切实实现经济发展方式转变和民生不断改善。
　　
　　一、2010年投资运行的典型特点
　　
　　与2009年相比，2010年投资运行呈现出增速回落、总体平稳的态势。全年城镇固定资产投资增速（月度累计）始终在25%左右波动，大幅低于2009年32%左右的水平，并呈现出一些新特点。
　　（一）基础设施投资增速明显回落
　　前11个月，基础设施投资同比增长19.7%，比上年同期回落29.7个百分点。其中，“铁（路）公（路）机（场）”等投资增速明显回落，铁路、公路投资同比分别增长25.3%和23.3%，比上年同期回落55.4个和25.4个百分点。基础设施投资在2009年充当了拉动投资保增长的主力军，但在2010年对投资的贡献明显减弱。出现这种情况既与上年同期基数较高有关，也与出台规范地方政府投融资平台等政策措施有关。
　　（二）地方项目投资主导固定资产投资走势
　　
　　从2008年四季度到2010年底，中央政府共安排1.18万亿元新增投资，带动约4万亿元的投资总规模，地方政府随即提出更大规模的总投资，各级财政投入的建设资金快速增长。与中央政府投资项目稳定增加相比，地方项目投资始终保持高速增长，走势与城镇固定资产投资走势高度一致，地方政府投资主导了总体投资走势。
　　（三）房地产投资增速明显快于总投资增长
　　与2009年相比，2010年房地产开发投资增速出现了大幅反弹。前11个月，房地产开发投资同比增长36.5%，增幅比上年同期提高18.7个百分点。全年房地产开发投资增速一改2009年持续低于城镇固定资产投资增速的走势，增速（月度累计）普遍高于城镇固定资产投资增速10—13个百分点。
　　
　　二、新增投资政策效果简析
　　
　　2008、2009、2010年中央政府安排的公共投资分别为4205、9080和9927亿元，2008、2009年实际完成的投资额分别为5245和9243亿元，2010年实际完成额预计也将超过预算安排。两年新增中央投资对保持经济平稳较快发展发挥了重要支撑作用，扩大内需、稳定市场信心的成效显著，为“保增长、保民生、保稳定”做出了突出贡献。2009年全国GDP同比增长8.7%，其中投资贡献了8个百分点。2010年GDP保持了10.3%的增速。中央扩大内需投资中，用于民生工程的投资占比超过50%，主要投向保障性住房、农村水电路气基础设施和教育卫生等惠民工程，这些“短平快”的民生项目在提高基本公共服务水平、改善居民生活方面效果明显。对地震灾区进行的大规模固定资产投资，大大加快了灾后恢复重建速度。同时，一些着眼于缓解基础设施瓶颈制约和立足于推动节能减排的重大工程，也为经济持续健康发展夯实了基础。从政策效果上看，作为一项应对危机的应急之策，两年新增中央投资不仅有力地拉动了经济增长，而且也加强了经济社会发展的一些薄弱环节，发挥了应有作用，基本上达到了政策预期目标。
　　短期内大规模增加投资，在有效拉动经济增长的同时也带来了一些副作用。
　　首先，从新增中央政府公共投资结构看，有相当部分资金投到了基础设施建设及相关领域，对原材料、能源等投资品产业拉动作用较强，而主要用于推动经济结构调整的“自主创新、技术改造及服务业发展”一项，所占比重近两年都还不到总投资的5%。有限的资金要兼顾不同地区不同行业的项目，“撒胡椒面”的问题很难避免，难以集中力量发挥推动结构调整的作用。不仅如此，大量基础设施投资给一些本来就产能过剩的行业提供了生存空间，这在一定程度上加大了产业结构调整的难度。
　　其次，新增就业没有随投资规模大幅度增长而同步扩大。如表所示，2005年以来，随着我国固定资产投资不断增加，每亿元投资带来的新增就业人数呈现不断下降趋势，尤其是在2008年和2009年固定资产投资净增长额出现大幅增加（增速均超过40%）时，每亿元投资新增就业人数出现了更快的下滑。
　　特别需要注意的是，由于土地、劳动力、农产品和资源类产品价格的上涨，流动环节成本不断高涨，制造业利润率越来越薄。同时，随着股票、房地产等资产价格迅速上涨，大量产业资本转向虚拟经济，许多原本靠实业起家的企业家也纷纷脱离实体经济，转向利润更高的金融和房地产市场，我国出现“资产虚拟化”和“产业空心化”的风险在不断加剧。对于我们这样一个大国经济而言，必须长期坚持“实业立国”、“工业强国”的战略，虚拟经济发展应建立在强大实业基础之上，金融、旅游等服务业的发展也要有生产性产业作为基础。因此，还是要坚持发展先进制造业，加大制造业企业g74wG+YdhATy33CbtrFYvxI0+JL7IKRPQ5DSDyL5nGo=技术改造力度，同时要适当抑制资产价格过快上涨，使大量资金和人才重回实体经济。
　　全面科学地评价新增投资效果，是安排好下一阶段投资的前提。新增投资拉动经济增长效果明显有一个基本条件，那就是我国的固定资产投资特别是基础设施投资和民生项目投资仍存在较大空间，有的还属于弥补“欠账”。随着这些方面投入的不断增加，投资对经济的拉动作用将逐渐减弱，依靠大规模投资拉动经济增长终究难以成为促进经济持续快速健康发展的良方。经济发展方式必须由依靠投资和出口拉动向依靠消费、投资和出口协调拉动。未来一段时期的投资政策需要做出适当调整，从一种应急状态向与经济规模相适应、有利于转变发展方式的常态转变，从“快重准实”的要求向均衡持续投入转变，避免经济因投资的波动造成大的起落，逐步走出行政周期驱动投资周期、投资周期主导经济周期的循环模式，切实推动经济发展方式转变和保障改善民生。
　　
　　 三、统筹安排好2011年和“十二五”时期的投资，推动发展方式转变和保障改善民生
　　
　　（一）保持合理投资规模，以优化投资结构推动经济结构战略性调整
　　2011年是“十二五”开局之年，又适逢地方党委换届，各地投资上项目的热情高涨，不少项目已经提前铺开。在这种情况下，更要严格控制全年的投资规模，坚决防止借“十二五”开局之年盲目铺摊子、上项目，妥善化解因各级政府投资冲动引发经济再次出现过热的风险。列入规划的重大工程项目开工建设必须量力而行、有序有度，坚持分类指导、有保有压的方针，坚决控制“两高”和产能过剩领域的盲目重复建设。
　　在保持合理投资规模的前提下要更加注重优化政府投资结构，发挥好政府投资的引导作用，完成好4万亿投资计划续建、收尾项目。一是增加推动经济结构优化升级投资的比重。把加大技术改造和科技创新投资作为“保增长、扩内需、调结构”的有机结合点和重要抓手，在安排2011年中央政府投资时，继续增加技术改造和科技创新项目的投入，提高这方面投资所占比重，并逐步建立投入的稳定增长机制。二是增加战略性和前瞻性投资，着力培育新兴产业，形成新的经济增长点。利用国际金融危机带来的困难形成的倒逼机制，瞄准国际先进产业发展方向，选准重点投资领域，抓好政策的细化和落实，力争通过坚持不懈地实施一批技术改造和科技创新投资项目，加快培育节能环保、新能源、新材料、新医药、生物育种、新能源动力汽车等一批新兴产业，在新一轮国际产业竞争中抢占制高点。三是公共投资要向研发和人力资本倾斜，对关键核心技术攻关予以重点支持。加大对高技术产业的科技基础设施、国家工程中心等创新体系建设的支持。选准重点领域和薄弱环节，集中优势科技资源，有针对性地加大攻关力度，突破技术瓶颈。抓住新能源革命的契机，加大对能源技术研发和应用的支持，推动环保经济和低碳经济，积极应对全球气候变化。
　　
　　（二）继续支持发展劳动密集型产业，增强投资对就业的带动作用
　　按照就业优先的原则，在制定宏观调控政策和安排政府投资时，把就业放在更加突出的位置优先考虑。
　　第一，鼓励各级政府在招商引资和重大投资项目建设过程中引入就业评价机制，设定就业容量标准（即：每百万元投资吸纳就业人数）。具体而言，就是对重大投资和项目建设，要在立项之前进行就业影响力评价，通过事先评估判断该项目能够创造出多少就业岗位；通过就业评价立项之后，还要对该项目在生产经营过程中真正能够吸纳多少劳动力就业进行事后评估，对增加就业岗位效果明显的项目给予优先支持和政策鼓励。
　　第二，继续引导支持劳动密集型产业发展，支持中西部地区改善投资环境，依靠劳动力优势，积极发展和承接来自东部的劳动密集型产业。要积极发展服务业特别是生产性服务业，增加转移就业。
　　第三，大力发展非公有制经济和小企业，将改善企业发展环境、减轻企业负担放在突出位置，切实把各项扶持政策落实到位。进一步放松对基础设施、市政公用设施和社会事业等领域的管制，降低市场准入门槛，扩大民间投资领域，保障民间资本权益，赋予民间资本与国有资本平等的投资机会。
　　（三）运用投资政策助推主体功能区建设和区域统筹发展
　　主体功能区建设在“十一五”规划中就已提出，但由于种种原因进展并不顺利。“十二五”期间，要继续强化和完善主体功能区建设。政府投资要坚持全国一盘棋的指导思想，把握和引导主体功能区建设方向，切实推动形成合理的地区生产力布局和国土开发格局。要抓紧实施主体功能区规划，制定出台分区域调控的配套政策以及绩效评价和考核办法，加大相关工作力度。充分发挥区域资源禀赋优势，重点支持中西部地区沿着新型工业化和新型城市化道路，合理承接国内产业转移，避免再走“先污染、后治理”的老路，背上沉重的生态环境包袱。按照统筹区域协调发展的要求，政府投资应继续向中西部地区、农村地区和民族地区的农业、农村和小城镇建设的基础设施领域倾斜，优化中西部地区经济发展环境，不断增强中西部经济发展内生动力。同时还要加大这些地区教育、医疗、文化等方面的投资，争取较大幅度缩小城乡之间、区域之间基本公共服务水平的差距。
　　（四）进一步深化投资体制改革，提高政府投资管理水平
　　按照中央提出的要求，要把政府投资主要定位于“关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，突出政府投资作为公共财政支出的特征，淡化建设财政下的政府投资职能。要进一步通过深化投资管理体制改革来提高政府投资管理水平。
　　第一，积极推进《政府投资条例》立法进程，把政府投资管理纳入法制化轨道，进一步规范政府投资行为，为充分发挥政府投资在加强和改善宏观调控中的作用提供制度保障。
　　第二，增加政府投资管理的透明度，及时编制预算内投资计划，把投资总盘子和投资项目表一并作为预算审查内容，加强人大对政府投资的预算监督。
　　第三，大幅增加一般性转移支付等公共财政支出，适当压缩建设支出，减少用投资项目来落实教育、卫生等民生方面公共支出的做法，要围绕“十二五”时期重点任务，把有限的政府投资集中用在完善国家基础设施、促进区域协调发展、引导产业优化升级、推动绿色经济发展、提高公共服务能力、保障社会和谐稳定等重点领域。
　　第四，进一步合理分配项目审批权限，加强中央政府投资的集中管理，切实改变投资项目“以批代管”的管理方式，改变不少部门“落实职能靠分项目，体现权威靠批项目”的局面。对于能源、原材料等基础产业的重大项目，以及战略性新兴产业布局，宏观部门要重点做好规划和统筹，严格执行技术、安全、环保和市场准入等方面的标准，发挥好政府投资的引导作用，切实提高投资的质量和效益。■
　　（作者单位：全国人大财经委经济室）