农民工返乡创业就业的现状\\问题及建议

　　农民工是我国转型期出现的一个庞大的特殊社会群体，农民工问题的解决，从长期看关键在于农民工市民化。但在目前我国城镇就业总量和结构性压力都比较大的现实背景下，一方面继续实行农村富余劳动力向城镇的有序转移，一方面鼓励有条件有能力的农民工返乡创业，以创业带动就业，采取“两条腿”走路和实现“双向”流动，是一条符合我国工业化、现代化进程和解决农民工切身利益的出路。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等中央文件明确提出“要大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业”。
　　一、农民工返乡创业就业的现状
　　对于全国范围的返乡农民工创业就业规模，目前并没有官方的统计数据，我们根据一些研究数据进行估算，返乡创业农民工规模年均在300万以上，创业带动就业的规模年均在1000万以上。尽管无法准确比较农民工返乡创业就业的历史发展趋势，但研究表明，2000年以前农民工流动基本是外出“打工型”的“单向流动”，自2005年前后，部分在外打工的农民工开始返乡创业，2008年受金融危机的影响返乡农民工较多，创业也相应较多。2010年后一些返乡农民工又陆续外出，返乡创业绝对值有所下降，但与2007年及以前年份相比整体还是呈现上升趋势，这说明农民工返乡创业已经不再是个别年份的特殊现象，而逐渐成为了一种常态。
　　二、农民工返乡创业就业存在的主要问题
　　（一）认识不够明确，政策措施缺乏针对和配套
　　目前农民工返乡创业的比例并不高，且各地之间发展不一，这与地方政府的服务思想还不够明确有很大关系。有些地方认为农民工返乡创业是“小打小闹”，没有什么发展前途，不是当地经济发展扶持的重点。对引进的外商，大企业实行优惠政策，让其进入工业园区，实行配套服务，而农民工回乡创业进不了园区，也得不到对外资企业提供的优惠政策和多项服务。其实绝大多数返乡农民工，即使是搞“农业产业化”的农民，他们最希望返的“乡”，也不是原来出去的村庄，而是当地的城镇。绝大多数返乡农民工能够创的“业”，也主要不是规模企业或外商投资企业，而是微型企业、个体企业，不是资本、技术密集型的生产型企业，而是劳动密集型的服务型企业。因此，应根据返乡农民工的现实情况和实际需要出发来制定相应的引导政策与服务措施。此外，尽管国家和地方政府都为鼓励农民工创业就业出台了系列优惠政策，但许多政策还不够具体，实用性和有效性较差，缺乏政策的吸引力，加之宣传力度不够，农民工并未能及时了解到创业就业所能够享受的优惠政策和服务。
　　（二）投资环境仍不够宽松，相关服务不到位
　　尽管国家和地方政府都出台了《关于做好农民工返乡创业工作的实施意见》等类似文件，从资金扶持、费用减免、创业信息指导等方面对返乡农民工给予支持，但是受地理、经济等因素的限制，一些优惠政策很难落到实处，在短期内还不能形成宽松的创业环境。此外，农民工返乡创办企业要辗转多个部门，办理包括场地证明、资金证明、环保评估、消防和安全许可、生产许可、卫生许可、建筑规划和设计、工商登记等多项手续，而有些部门仍存在服务意识差、办事难、门难进、脸难看等现象，影响了地方投资环境的形象，制约了返乡农民工创业的积极性，导致众多在外务工的农民工还处于观望阶段，返乡创业缺少发展后劲和动力。
　　（三）缺乏金融创新，融资难依旧突出
　　返乡农民工创业在简单再生产阶段，小规模的融资一般都是向亲友借贷，通过彼此之间的相互信任口头承诺来担保归还日期等。但在扩大再生产阶段，亲朋好友之间的借款已远远不够，必须通过银行信贷来解决，而县域金融机构贷款供给的增加受制于多种因素，如资金来源不足、贷款品种有限等，金融机构出于风险规避心理，并不愿意把资金贷给前程未卜、缺乏担保的返乡创业者。由于当前农民工小额担保贷款是参照城镇下岗失业人员小额担保贷款政策执行，农民工缺少担保和抵押，又无金融服务组织牵线搭桥，加之贷款手续复杂，成本高，因此资金筹集仍是阻碍返乡农民工创业的最大障碍。
　　（四）用地难，制约着企业的扩大再生产
　　很多农民工刚返乡创业时都是租用厂房、民房，或是用自家住房进行生产运营，当企业需要进一步扩大规模生产经营时，就涉及到生产经营用地的问题，批地难问题严重地制约着企业规模的扩大。此外，在涉及到征用农民土地问题时，存在被征地农民普遍反映被征用地价格太便宜，被征地成本没有得到相应的补偿，这又导致返乡农民工创业所需土地问题更加困难。
　　（五）基础设施建设仍显滞后，企业发展不确定风险增加
　　农民工返乡创业一般都选在城镇和县城，因为集镇更靠近市场，物流量相对较大，交通水电等基础设施相对较好。在集镇和县城办厂开店，既增加了集镇和县城的实际人口，又增加了经济总量，特别是扩大了税源，是成本较低的一种小城镇发展之路。但目前中西部部分地区还存在水、电、路、通信、交通、能源等城镇基础设施建设及其配套设施建设跟不上企业发展需求的问题。尤其是，乡（镇）一级地方的基础设施建设普通存在道路过窄、电力不稳、通信设施差、信息不畅通等问题，企业发展时刻面临风险。
　　（六）创业者文化程度偏低，企业招工较为困难
　　目前我国农民工返乡创业者以初中和小学文化程度者居多，文化程度偏低严重制约着创业者的视野和思维模式，与经济发达地区业主相比，他们更趋于追求安稳，思想较为保守，家长式作风与家族观念严重，缺乏健全的制度和严格的规则，而在出现融资困难时也不愿意与别人合伙。此外，农民工返乡创业，主要面向当地农村招聘员工。由于当前农村年轻的、受过教育的劳动力多数外出务工，在家务农留守的多是老弱病残或妇女儿童，受教育程度不高，缺乏培训，导致企业招工困难，招聘熟练技术工人尤为困难，这些已成为企业发展的重要制约因素。
　　三、扶持农民工返乡创业就业的对策建议
　　（一）进一步提高认识，区别对待重点引导
　　地方政府要切实提高对农民工返乡创业重要意义的认识，从城乡协调发展和社会主义新农村建设的高度把农民工返乡创业作为一项重要任务，纳入到地方经济社会发展总体规划。在制定扶持农民工返乡创业政策时必须要考虑到不同行业的创业者和处于不同发展阶段企业的具体情况与面临的实际困难，根据具体情况企业给予不同的财政与信贷支持。重点鼓励扶持发展本地特色农业，依托本地自然优势，积极挖掘、培育一些有地方特色和发展潜力的现代农业、品质农业、生态农业、特色农业，给返乡农民工提供在家门口创造就业的机会，就地解决返乡农民工的就业问题。引导返乡创业农民工主动接受大中型企业的辐射带动，积极发展为大中型企业服务的配件配套企业，围绕外部配套产品生产，发展劳动密集型组装加工业，以实现产业发展的合理分工，促进农村产业结构的调整。
　　（二）进一步降低创业门槛，加大政策优惠力度
　　按照“非禁即入”的原则，切实放宽对农民工返乡创业的限制，尝试实施优越于外资的优惠政策，除国家法律法规明令禁止的领域之外，所有的行业与领域都应当向创业者放开。对于农民工返乡创办经济实体属于当地重点发展与扶持产业的，可适当降低其注册资本最低限额，并允许其注册资本分期到位。优化审批程序，探索实行试营业制度，可免费核发有效期为12个月的临时营业执照，在试营业期内，免收各种费用。允许农民进行非正规创业和季节性经营，对农民到集贸市场或政府指定区域摆摊设点销售自产农副产品的，可免予工商登记和税务登记，切实在更宽松意义上落实中央有关农民创业不进行工商登记的文件精神。规范各种收费行为，探索逐步取消对农民工返乡创业的一些收费项目，对农民投资经营的经济实体，特别是对经营个体、微型和中小型经济实体的，试行“零收费”政策。加大政策优惠力度，对农民工返乡创业，在登记注册后给予3年扶持期，扶持期享受国家和当地扶持发展中小企业、非公有制经济、现代服务业、高新技术企业、农产品加工业以及农业产业化龙头企业的优惠政策。
　　
　　（三）拓宽融资渠道，用活用足信贷政策
　　农村金融服务机构要加大对农民工返乡创业的信贷支持力度，要明确将“取之于农”的存款按照一定投放比例“用之于农”。鼓励金融创新，进一步扩大新型农村金融机构试点，探索引导民间融资，地方政府根据各地的具体实际情况，也可尝试成立返乡农民工创业公共财政基金，对不同行业中的创业者和不同发展阶段的企业给予不同程度的财政与信贷支持。大力推行信用证制度、农户联保贷款制度，拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，降低反担保门槛和贷款抵（质）押标准，创业人员证照齐全的房屋产权、土地使用权益、机器设备、大件耐用消费品和有价证券以及注册商标、发明专利等无形资产均可作为抵（质）押品。推行返乡创业贷款贴息制度，重点对农民工返乡创业的贷款给予贴息，对农民工创办的符合农业产业化贴息条件的企业，适当降低贴息审批条件，优先给予贴息。对农民工在贫困地区创办的企业，符合扶贫贷款贴息条件的，优先给予扶贫项目贷款贴息。
　　（四）放宽创业经营场所限制，试行土地使用权流转制度改革
　　政府有关部门要把农民工返乡创业生产经营用地统筹纳入城乡发展总体规划，搞好基础设施及配套建设，放宽对经营场所的限制，允许返乡创业农民工的家庭住所、租借房，只要持有合法有效房地产证明文件或租房协议，符合安全、环保、消防等要求的前提下，均可以作为生产经营场所进行登记。允许在宅基地范围内建设生产用房，引导和鼓励返乡创业农民工利用闲置土地、厂房、镇村边角地、农村撤并的中小学校舍、荒山、荒滩等进行创业。建立健全土地资源承包权和经营使用权自由转让、承租和入股的土地交易市场，试行“土地交易所”和县级“土地置换”，按照依法、自愿、有偿的原则，灵活多变地处理双方的经济利益关系，挖掘土地产权与交易的变革空间，鼓励土地向有资金、懂技术的返乡创业农民工手中流转。
　　（五）强化基础设施等环境建设，积极创建创业园区
　　要把农民工返乡创业纳入城镇建设规划，以县城为中心搞好小城镇发展，突出抓好水、电、交通、通信、能源等乡镇基础设施及其配套设施建设，使之承载创业项目的能力不断增强，以切实解决企业发展的硬件设施问题，减轻创业者辅助投资的压力，降低返乡农民工的创业成本。取消对农村户口入居城镇的一切歧视性限制，公立中小学校对城乡孩子就学一视同仁，严禁向农村或外来人员子女入学收取任何附加费用。向返乡农民工开放已建成的城镇就业创业园区，并积极创建“农民工返乡创业园”或“返乡创业基地”，地方财政可以按照一定的标准对园区给予一次性经营补助，鼓励各类开发区、工业集聚区和中小企业创业基地为农民工返乡创业提供支持，引导返乡创业农民工集中经营、聚集发展。
　　（六）加强创业指导，实施对企业员工的职业技能培训
　　提高创业人员的经营管理水平，对返乡创业农民工免费开展创业培训，有条件的地方可依托现有机构成立返乡创业农民工指导（服务）中心，免费为返乡创业农民工提供项目信息、开业指导、小额贷款、政策咨询等服务，以提高其经营管理水平。要有计划地组织有资金、懂技术、会管理、立志返乡创业的优秀农民工到省内外重点企业、龙头企业、大型企业学习锻炼，帮助他们拓展创业思路，把企业做大做强。依托当地科研机构或高等院校，帮助创业农民工同有关专家和技术人员建立经常性联系，为农民工返乡创业提供必要的技术支持。将农民工返乡创办企业所招用的农村劳动力纳入到“农村劳动力技能就业计划”的组织实施范围，加大投入，加强实训基地建设，有针对性地做好农民工返乡创办企业的职工上岗前和在职职工的技能培训并切实提高培训质量。■
　　
　　（作者单位：国家发展改革委社会发展研究所）