我国城镇住房保障政策的发展与完善

　　我国城镇住房保障政策是伴随着党的“十四大”决定确立社会主义市场经济体制的改革目标而逐步发展起来的。从上世纪90年代初以来，城镇住房保障发展大体经历了两个发展阶段：第一个阶段是初步发展阶段（上世纪90年代初—2006年），第二个阶段是深化发展阶段（2007年至今）。
　　一、城镇住房保障初步发展阶段的成就和问题
　　2006年以前，城镇住房保障初步发展阶段的主要成果包括：探索建立了廉租住房保障制度；初步形成了经济适用房建设和供应保障的基本构架；探索建立住房补贴制度。1998年以后，城镇住房建设突出了住房市场化和住宅建设拉动内需的主线，而住房保障体系建设相对滞后。2004年以来，伴随住房价格的较快上涨，城镇住房保障政策的不足逐步凸显，城镇住房保障政策没有达到预期的保障效果。具体问题包括：
　　（一）城镇住房保障对象不清晰，过度保障和保障不足并存
　　早期的经济适用房在供应对象上定义范围过大（要面向整个中等收入人群并要向教师、公务员等特定人群倾斜），既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使经济适用房在1998年以后全面取消福利分房、推进住房分配货币化、市场化和住房价格日趋上涨的整体环境下，其提供住房保障的作用和意义逐步缩小，很多经济适用房并没有被需要得到住房保障的城镇中低收入、低收入家庭获得，而是有相当部分是为中高收入甚至是高收入人群获得，大量真正的城市低收入阶层并没有进入经济适用房系统。
　　2005年我们曾经对北京、西安、太原的经济适用房使用状况进行抽样调查，结果表明：经济适用房业主中属于中等偏下及以下收入家庭的比例，北京为22.3%，西安为22%，太原为50%，经济适用房的平均建筑面积超过社会平均水平。可见，中等偏上家庭在经济适用房的购买群体中占据相当比例，经济适用房政策的主要受益者是中等收入及中等收入以上家庭，并不是最低收入家庭。
　　近年一些地区又推出了经济租用房和双限商品房来解决“夹心层”问题，这些住房面对的对象仍然不是最低收入阶层。
　　城镇住房保障对象不清晰的主要表现是，一方面，最低收入群体没有获得相应的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至中高收入阶层通过享受经济适用房政策得到了过度保障。
　　（二）城镇住房保障投资不足
　　1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资增长及比重逐步下降，2002年和2004—2005年3年均为负增长，2005年同比减少6.8%；经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年16.56%的最高值持续下降为2007年的3.3%。政府对廉租房建设的投入也非常有限，2007年末8年累计解决的住房困难户只有50万户左右。
　　（三）住房保障方式单纯以“砖头补贴”为主
　　1998年以来，住房补贴的发放只存在于少数垄断行业的国有企业中，我国城镇保障住房的主要形式为新建经济适用房。按照当时出台的相关政策，经济适用房的形式主要包括三种：通过房地产开发企业提供的经济适用房；集资、合作建房；科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设的经济适用住房。1998年以来，国家下达多批经济适用房建设计划，到2003年底，全国经济适用房累计竣工面积4.77亿平方米。其中，通过房地产开发企业提供的经济适用房在全部经济适用房供给中的比例大约只有20%，其余来自集资、合作建房和建设项目附带住宅等。
　　这种新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情况下是必需的，也是有效的。但从长期看，这种政策使政府直接介入住房的微观生产过程，妨碍市场机制在促进全社会住房生产的积极作用的有效发挥。
　　新建保障住房的政策也要随着住房存量状况的改变适时调整而不能一成不变。城镇住房制度改革以来，我国城镇居民居住水平得到很大提高，城镇住房严重短缺时代基本结束。按城镇常住人口计算，2005年我国城镇人均住宅建筑面积为28.42平方米，自有化率超过80%，城镇居民的住房需求已经由单纯的数量需求进入到数量和质量并重阶段，住房已经成为城镇家庭不可或缺的资产，以“砖头补贴”为主的住房保障方式应该适时有所调整。
　　（四）没有考虑外来人口的住房困难问题
　　改革开放后人口流动加剧，全国大大小小的城市中，迁移人口成为了城市居民的重要组成部分。但城市住房供应体系一直只注重本地居民的住房困难，外来人口大潮中，有大量收入低下的劳动力，租住不起城市居民的出租房屋，又没有政府的廉租房可住，很多人员选择了价格低廉、手续方便、管理松散的城中村出租屋居住。城中村住房成为了城市外来人口的廉租房。城中村卫生设施、基础设施都较差，由于大量人口涌入，城中村普遍存在“脏乱差黄赌毒”等现象，形成了客观上的“贫民窟”，不利于城镇化的发展。
　　二、城镇住房保障深化发展阶段的状况和影响
　　2004年以来，伴随新一轮经济周期的开始，房价出现持续快速上涨，城镇居民住房支付能力持续下降，全国平均住房可支付性指数由2003年120下降为2007年的85，低收入阶层的住房问题越来越突出。2007年，住房问题得到了中央政府前所未有的高度重视，8月7日，国务院印发实施《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），8月24日，国务院召开全国住房工作会议，就贯彻落实《若干意见》进行部署。城镇住房保障进入了深化发展阶段。
　　（一）2007年以来城镇住房保障加快发展
　　在这一阶段，除了经济适用房建设规模继续快速、持续扩大之外，最为突出的发展成果主要体现在：廉租房的建设规模和保障力度进一步扩大；积极探索建立针对城市居民“夹心层”的公共租赁住房政策。
　　这一阶段保障性住房建设明显加快。国务院24号文明确提出了“加快城市廉租