我国基本公共服务水平评价与政策建议

　　内容提要：深刻理解我国基本公共服务水平现状是推进基本公共服务均等化目标的重要前提之一。本文构建了一个基于区域视角的包括4个级别共23个指标的基本公共服务水平评价指标体系，利用多指标综合评价中的层次分析法，对2008年全国31个省级行政区的公共教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障和就业等基本公共服务水平加以定量分析，勾勒出区域基本公共服务总体状况。
　　
　　一、基本公共服务三点共识、六项内容
　　基本公共服务是满足居民直接的基本需求，建立在一定的社会共识基础上，全体公民都应该公平、普遍地享有的服务；具有非竞争性、非排他性、市场供应不足等特征；公共服务供给是政府职能的核心与实质，政府必须利用公共资源和财政资金为整个社会提供公平可及的服务。
　　现阶段我国基本公共服务范围可以概括为三权五有加社会保障六项内容。三权即基本公共服务保障全体公民的基本生存权、基本健康权和基本发展权。五有即公共教育、基本医疗卫生、基本养老、基本住房保障、基本就业服务和其它社会保障六项内容中。由于财政统计上把基本养老、社会保险、社会救助和基本就业服务合并成社会保障和就业一个科目，因此我们的评价体系口径为公共教育（主要指普通小学和普通初中教育）、基本医疗卫生和基本社会保障和就业三类。
　　二、基本公共服务水平评价指标体系的建立
　　（一）指标体系及特点
　　本文水平评价明确界定了基本公共服务的范围，以区域视角为评价重点，以层次分析法为主要指标处理方法。这一指标体系的优点是直接与均等化成本因素对接，在实际政策制定和评价中有较强的操作性。指标体系如图1所示：
　　按照层次分析法要求，图中以基本公共服务水平指数为核心，定义1个一级指标，即基本公共服务水平指数为目标层（为简便称A层），3个二级指标，即公共教育指数（B1）、基本医疗卫生指数（B2）和基本社会保障就业指数（B3，简称基本社保就业指数）为中间层（B层），二级指标共下设11个三级指标（C1—C11）为次中间层（C层），其中C3和C9指标下面分设2个和6个单项指标（D1—D8），称为最底层（D层），因此，总计有4级23个指标。
　　（二）指标选择说明
　　基本公共服务水平评价综合考虑了投入、产出效果和质量三个方面因素，评价范围包括公共教育、基本医疗卫生、基本养老及社会保障和基本就业服务发展水平。其中基本住房保障限于数据原因，暂时没有列入评价体系。
　　1、公共教育指数（B1）
　　公共教育指数反映一个地区公共教育服务保障程度。由人均受教育年限、成人文盲率、普通中小学生师比和生均教育经费四个指标合成。
　　人均受教育年限（C1）和成人文盲率（C2）是从不同角度反映某一人口群体受教育状况的两个产出效果类指标。成人文盲率是结构指标，反映的是教育普及状况；人均受教育年限是强度指标，反映的是人口受教育的总体水平，它既与教育的普及程度有关，又为教育的深度所制约，二者都是综合性指标。其中人均受教育年限指6周岁以上人口群体人均接受学历教育（包括成人学历教育，不含非学历培训）的年数。
　　普通中小学生师比（C3）是服务质量类指标，它包括普通小学生师比（D1）和普通初中学生师比（D2）。这里普通中小学生师比只含中学阶段的初中部分，目的在于强调九年义务教育的基础和优先地位。生均教育经费（C4）则反映各地实际用于每个在校学生平均教育经费的投入类指标。教育经费概念不仅限于一般预算支出，还包含国家财政性其他教育经费、民办学校投入、社会捐赠、事业收入等。
　　2、基本医疗卫生指数（B2）
　　基本医疗卫生指数反映一个地区公共卫生和基本医疗服务保障程度水平指标，它由4个指标合成。
　　平均预期寿命（C5）是出生时预期每个人平均可存活的年数。这一产出效果类指标与妇幼保健水平、医疗卫生水平以及疾病防控能力等有密切关系。是反映基本医疗和公共卫生水平的重要指标。
　　病床使用率（C6）通常是反映医疗服务的服务质量类指标；千人拥有病床数（C7）是反映医疗保障的投入类指标；新型农村合作医疗参合率（C8，简称新农合参合率）则通常被认为是反映农村卫生的保障类指标。
　　3、基本社保就业指数（B3）
　　基本社会保障和就业是基本公共服务的重要内容之一，尤其在我国当前发展阶段，基本社会保障和就业问题成为目前保稳定、促发展、扩内需、转民富的关键问题。该指数反映基本社保就业服务保障程度水平，由三个指标合成。其中社会保障基金参加率（C9）指标包含6个单项指标，即通常所说的“五险”参保率（D3-D7）加新农合参合率（D8，反映农村医疗社会保障），“五险”参保率具体包括城乡养老保险参保率（D3，反映养老社会保障，含城镇基本养老保险参保率和农村社会养老保险参保率两部分）、失业保险参保率（D4，反映城镇就业社会保障）、城镇医疗保险参保率（D5，反映城镇医疗社会保障）、工伤保险参保率（D6，针对劳动者工伤后的医疗保障等内容）、生育保险参保率（D7，针对怀孕分娩妇女劳动者的社会保障内容），因此社会保障基金参加率是一个综合性很强的产出效果类指标。
　　城乡低保覆盖率（C10）包括农村居民最低生活保障和城市居民最低生活保障覆盖率两部分，城镇失业率（C11）通常被视为反映就业状况最权威的指标，二者均属产出效果类指标。
　　三、基本公共服务水平评价结果
　　利用层次分析法，以2008年为例，对上述构建的评价指标体系对全国31个省、自治区和直辖市（以下简称省）的基本公共服务现状水平进行评价，所有数据均来自《中国统计年鉴：2009》。图2给出全国各地基本公共服务总指数分布和排名情况（全国平均水平为1）。图3给出全国各地基本公共服务总指数及公共教育、基本医疗卫生、基本社保就业三个分指数的测算结果。
　　（一）全国基本公共服务水平总体较低
　　全国31个省（市、区）中有14个省、区基本公共服务水平低于全国平均水平，占45%，有近40%的人口享有的基本公共服务水平达不到全国平均水平。
　　对比经济发展水平和基本公共服务水平指数，（其中经济发展水平用人均GDP与全国人均GDP之比表示）可以把基本公共服务供给分为三类地区，第一类是经济水平发达地区，基本公共服务水平较高，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、辽宁等地；第二类是经济发展水平和基本公共服务水平基本相当地区，包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、内蒙古等地；第三类基本公共服务水平高于其经济发展水平，是转移支付重点地区。
　　（二）基本公共服务水平地区差距巨大
　　基本公共服务水平呈现出明显的区域特征：东部、中部、东北大部分省达到全国平均水平，而西部普遍低于全国平均水平。最低的西藏基本公共服务只相当于全国平均水平的64.3%，而最高的北京则比全国平均水平高73.1%。两者相差1.69倍。
　　（三）基本公共服务各领域发育也有较大差距
　　比较公共教育、医疗卫生、基本社会保障和就业三类指数，其中医疗卫生全国相对差距最小，公共教育次之，基本社会保障和就业差距最大。三类分指数中，基本社会保障和就业差距最高水平与最低水平之比为5.68；公共教育次之，最高水平与最低水平之比为3.00；基本医疗卫生各地区差距相对最低，最高水平与最低水平之比为1.42。各项基本公共服务最高与最低水平的极差详见表1。
　　
　　四、影响基本公共服务水平因素与政策建议
　　（一）加快城镇化进程，统筹考虑推进基本公共服务水平
　　基本公共服务水平和城镇化率有非常高的相关性。京、沪、津三地城市化率在75—85%区间内，已经达到发达国家水平，三类基本公共服务水平均遥遥领先于其他诸省；城市化率超过50%的省有10个，其基本公共服务水平均高于全国平均水平。城市化率越高，基本公共服务水平越高；在基本公共服务水平低于全国平均水平的14个省中，有8个城镇化率在40—50%之间，城镇化率在20—40%的6个省是全国基本公共服务水平最低的地区。
　　“十二五”时期乃至更长一个阶段，是我国加速城市化进程的重要时期，缩小基本公共服务区域差距和城乡差距都可以通过加速城市化来带动。按照每年提升1%城镇化水平，在“十二五”时期，将有6个省城市化率超过50%，基本公共服务水平得到显著提升。
　　（二）研究制定“公共服务政府间关系法”，明确地方政府是基本公共服务提供主体
　　转移支付是中央政府和省级政府财政关系的重要体现。“十一五”时期中央对地方转移支付的力度不断加大，到2009年全国68476亿元财政总收入中，中央和地方分别占到52.4%：47.6%，经过税收返还和转移支付及地方上解调整后，中央和地方财力结构发生重大变化，中央收入为财政总收入的14.3%，地方为85.7%。因此必须明确地方政府是基本公共服务提供主体的地位，中央政府负责均等化财力保障。“十二五”期间应该研究制定“公共服务政府间关系法”，明确各级政府对基本公共服务中的权利与义务。中央负责制度设计、战略规划、标准制定和统筹、财力支撑。省政府负责省内基本公共服务均等化实施与评估，而县政府要肩负城乡统筹的工作，基层政府的第一职能是服务主体，它的工作重心是成本中心，不是利润中心。
　　（三）着手制定基本公共服务标准体系规划，规范多元主体介入社会公共服务的路径和实施标准
　　根据测算，以省际基本公共服务平均水平为保底标准，2008年三类保底达到全国平均水平人均经费是888元。结合“十二五”时期人口和GDP增长，参照2000年以来人均财政支出占人均GDP比重时间序列，预测2011年人均财政支出占人均GDP将超过20%，到2015年财政支出占GDP比重将达到28%，而其中基本公共服务支出比重也将大幅度提升，由2009年占财政支出的29%，预测到2015年达到47%，2015年三项保底（实际包括四有加保障）标准支出将达到3945.6元，年平均增速14.29%，扣除物价因素，实际增长比GDP增长高2个百分点左右。“十二五”期间三类保底基本公共服务总需求累计有25.8万亿元规模，需要动员庞大的社会力量参与基本公共服务的供给。因此制定基本公共服务标准体系规划迫在眉睫。
　　这一标准体系是政府、居民、社会组织和企业参与交流最终形成共识的平台。应该包括政府的财政投入标准、政府服务采购标准、政府投入经济社会评价、服务设施空间布局标准、设施配置标准、服务规范标准、服务人员素质标准、服务收费标准、服务认证监管标准、服务解纷处理规范、服务满意度评价标准等等。
　　
　　（本文是2010年国家发展改革委宏观院重点课题“基本公共服务均等化标准与阶段性目标研究”的阶段性成果）
　　（曾红颖，国家发展改革委社会所副研究员）