分类引导推动资源枯竭型城市可持续发展

　　2007年，国务院38号文提出要培育壮大接续替代产业、着力解决就业等促进资源型城市可持续发展的若干意见，2008年和2009年国务院分两批正式确定了全国44个资源枯竭型城市（市辖区、林区、矿区、特区、经济技术开发区）。但是，我国资源枯竭型城市具有地域分布广、资源类型多、发展水平差异大等特点，如何分类引导资源枯竭型城市发展接续替代产业和吸纳就业，成为科学落实国务院文件精神，推动资源枯竭型城市可持续发展的重要问题。
　　一、资源枯竭型城市存在的主要问题
　　（一）资源依赖性大，接续替代产业发展滞后
　　资源枯竭型城市在经济上严重依赖资源开采和加工，资源型产业一业独大，资源开采和加工业占工业总产值的比重大多超过50%。多数城市区位偏远、投资环境差，加之外部市场竞争激烈，严重制约了接续替代产业发展。2009年，全国资源枯竭型城市制造业和第三产业的从业人员比重不足12%和30%，大大低于全国城市的平均水平。
　　（二）经济结构单一，抵御市场风险能力不足
　　资源枯竭型城市以重工业、大企业为主，产业结构单一，经济基础薄弱，抵御市场风险能力不强。2009年，我国资源枯竭型城市外资经济占工业总产值的比重不足10%，低于全国城市平均水平约30个百分点。在国际金融危机中，资源枯竭型城市普遍出现工业生产和外贸出口增幅下降、地方财政收入增速下滑、经济增速回落等问题。
　　（三）经济效益差，地方财政拮据
　　随着资源枯竭，主导产业衰退，接续替代产业体系尚未形成，地方财政收入锐减，产业发展与再就业需要大量资金，城市面临财政收入递减与刚性支出不断增加的双重压力。资源枯竭型城市的地方财政收支都存在巨大的差额，发展接续替代产业和吸纳就业需要上级财政转移支付或地方举债。
　　（四）下岗失业和再就业问题严重，危及社会稳定
　　伴随一些大型矿山破产及天保工程的实施，数以万计的职工面临集中失业。资源型城市吸纳就业能力较弱，再就业率普遍偏低，仅有42.7%，远低于全国城市70%的平均水平，贫困人口大量增加，且呈现出贫困集聚和代际传递问题，群体性上访事件时有发生，社会矛盾激化和不稳定因素增多。
　　（五）生态和环境破坏严重，影响城市可持续发展
　　在资源开采和加工过程中形成的采煤沉陷区、废弃矿坑、尾矿堆场、开山塘口、危病险库等存在重大灾害隐患，造成耕地减少、滑坡、泥石流、水土流失、水质污染、重金属污染、大气污染等严重的环境和生态问题。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。生态和环境承载能力降低，影响城市的可持续发展。
　　二、发展接续替代产业和吸纳就业的基本思路
　　在我国，不同类型、不同地区、不同发育阶段的资源枯竭型城市在资源禀赋、区位条件、产业基础、外部环境等方面都存在很大的差异性。鉴于此，根据接续替代产业发展系数和就业比例，将全国资源枯竭型城市划分为三类。根据不同类型，采取各有侧重的发展思路。
　　（一）接替产业发展基础好，就业状况好的城市
　　1、加快发展先进制造业
　　充分利用现有产业基础和国内外制造业转移的有利时机，依托龙头企业，壮大抚顺、焦作、辽源、盘锦等城市的大型矿山、冶金和石油炼化等专用设备和成套设备制造业的发展。发挥产业基础优势，促进景德镇、鞍山、铜川等城市的交通运输机械、通用机械的成套和配件制造业的发展。
　　2、扶持发展高技术产业
　　依托各城市的产业基地和产业园区，引导生产要素集聚，围绕新能源、新材料、电子信息和生物医药等产业，培植若干个具有地方特色的高技术产业集群，提升资源型城市的产业结构水平。新能源领域重点发展风电、光伏发电、高性能锂离子动力电池等产业。新材料领域重点发展环保PVC和膜类产品等塑料加工业、煤矸石制砖等新型建筑材料，以及特种合金材料、复合材料和特种纤维材料。电子信息领域重点发展以小型和超小型电子元器件为主的新兴电子产业。生物医药领域重点发展以中草药加工为主的制药产业。
　　3、积极发展现代服务业
　　坚持现代服务业与传统服务业并重，生产性服务业与生活性服务业并举，统筹兼顾、突出重点，加快现代服务业发展，形成就业容量大、经济效益好、辐射功能强的现代服务业体系。重点发展生产性服务业、商贸流通业、物流业和特色旅游业，支持发展研究设计、工程咨询、中介服务等第三方服务机构，促进科技服务业和商务服务业发展，促进这类资源型城市向区域中心城市转变。
　　4、鼓励下岗失业人员自主创业
　　营造创业氛围，积极开展各类免费技能培训，以培训促创业。为下岗失业人员在注册资本金、小额担保贷款、行政事业性收费、社会保障支持等方面提供优惠，以政策和资金保创业。对下岗失业人员创办的企业吸纳“零就业”家庭等困难群体就业的，按照有关规定给予企业社保补贴、岗位补贴和培训补贴。
　　（二）接替产业发展基础较好，就业状况一般的城市
　　1、做强资源型产业链
　　采用高新技术和先进适用技术改造和提升原有资源型产业，推动产业链条向精深加工和高附加值环节延伸。选择一批产业基础好、市场潜力大、产业关联度高、区域带动性强的精深加工项目，建设若干个煤化工、盐化工、有色冶金、钢铁和木材深加工产业基地，促进资源型产业向集约化、系列化和高级化方向发展。有条件的城市要充分利用国外资源发展接续替代产业，走出去建立初加工基地，或进口生产原料，缓解资源紧张的状况，提高资源综合开发和精深加工能力。
　　2、积极发展特色制造业
　　以吸纳就业为导向，发挥各城市的比较优势，依托特色产业承接园区，建设一批具有市场竞争力的食品、家具、机械、化工、服装、医药、农产品加工等产业集群，促进非资源型产业发展，培育资源型城市转型的新增长点。
　　3、鼓励发展循环经济
　　引导企业在矿产资源开发过程中对煤层气、油母页岩、菱镁矿、稀有金属等共生、伴生矿等进行综合利用；鼓励对企业生产过程中产生的废渣、废水、废气、余压、余热等进行回收利用；按照减量化、再利用、资源化的原则，全面推进清洁生产，大力发展循环经济。
　　4、加大吸纳就业支撑能力建设
　　以提高下岗失业人员再就业能力和保障接续产业发展人才需求为导向，大力支持资源型城市的职业教育和培训，建设与各资源型城市接续替代产业发展相结合的职业教育培训和实训基地。
　　（三）接替产业发展基础较差，就业状况较差的城市
　　1、积极发展特色农业和农产品加工业
　　按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，因地制宜，在有条件的城市建立具有地方特色的城郊型、生态型和高效型农业生产基地。扶持农业产业化龙头企业，形成龙头企业带动、农户和基地支撑、专业市场引导的产业化经营模式。积极承接和发展各具特色的农林产品深加工产业，建设一批农、林、牧、渔等特色产品深加工产业集群。
　　2、大力发展纺织、服装等劳动密集型产业
　　发挥劳动力资源优势，培育具有地方特色的轻纺龙头企业，逐步建立特色轻纺生产基地和交易基地，主动承接周边地区和发达地区转移出来的纺织和服装等劳动密集型企业，提高轻纺工业的发展水平，增加劳动就业岗位。
　　3、鼓励发展旅游、商贸和物流等服务业
　　挖掘城市的人文和自然旅游资源，促进农业观光旅游、文化旅游、工业旅游和温泉旅游发展，跳出传统产业束缚，积极培育商贸、流通、生活性服务业，扩大第三产业吸纳就业的比重，增强城市发展活力，促进产业转型。
　　
　　4、促进下岗人员再就业
　　坚持就业优先的原则，努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。切实推进职业介绍、培训、社会保险补贴、小额担保贷款等工作，支持下岗失业人员再就业，大力开发公益性工作岗位，健全就业服务体系。
　　5、扶持独立工矿区的发展
　　鼓励资源已经或濒临枯竭的企业整体或部分搬迁，对异地进行资源开发的企业在资金和技术等方面给予支持，对承载现有人口确实困难的独立工矿区，在条件和能力允许的前提下，鼓励异地发展，建设新区。
　　三、分类引导资源枯竭型城市发展的对策建议
　　针对不同类型的资源枯竭型城市的产业发展思路和就业解决情况，合理确定中央资金的扶持重点和投资规模，提高中央资金的使用效益，充分发挥引导作用，激发社会力量和国外投资者参与资源型城市发展的积极性，扩大资金积累规模，缓解资金瓶颈约束。
　　（一）接替产业发展基础好，就业状况好的城市
　　1、完善政府贴息制度
　　对劳动密集型小企业、下岗失业人员自主创业、企业实施技术研发，以及其他符合国家和地方产业政策、具有市场前景的生产经营活动，提供政府贷款贴息支持；部分生活困难人员接续养老保险关系续保缴费，也可享受政府贷款贴息；逐步建立中央资金支持的退出机制，全面引入竞争机制，提高城市的造血功能和市场竞争力。
　　2、加强示范基地建设
　　选择鞍山精品钢材、枣庄煤化工、铜陵电子材料和深加工等若干个发展较好的产业示范基地，建立公共展示和信息交流平台，完善平台的软、硬件配套设施；资助企业进行产品和技术的交流、推广、试验、示范等活动；鼓励示范基地以外的企业参加展览会、展销会等活动，加强信息交流。
　　3、改革方案编制论证
　　加大财税体制改革力度，创新管理体制和机制，聘请国内外权威机构帮助制定可持续发展准备金制度，研究具体实施办法和监管措施；进行资源税改革试点，完善计税依据，调整税负水平，切实提高城市资金积累能力和解决自身问题的能力。
　　（二）接替产业发展基础较好，就业状况一般的城市
　　1、支持重点项目建设
　　支持企业设立研发机构、清洁环保设施、技术改造、吸纳下岗失业人员等；按照“扶弱扶新”的原则，支持黄石市服装产业信息化、白山市环保功能材料、穆棱市生物质发电、大庆市玉米深加工等吸纳就业能力强、资源综合利用率高、温室气体排放少、市场发展前景好的项目建设，提高产品市场竞争力。
　　2、完善园区基础设施
　　加强园区内企业生产所必需的水、电、暖、气、路、通信等公共设施建设，建立园区内会议、商务、培训、仓储、运输等配套服务设施，以及会计、广告、咨询、技术等各种生产性服务设施，改善园区投资环境，扩大吸引能力和投资规模。
　　3、增强就业支撑能力
　　利用职业教育和高等教育资源，大力发展职业技能培训和成人教育，提高文化素质和就业能力；建立就业信息服务平台，完善信息网络体系，提高信息采集能力和网络覆盖面；加大政策支持力度，对企业吸纳下岗失业人员再就业和提供就业培训等活动，提供中央财政补贴。
　　（三）接替产业发展基础较差，就业状况较差的城市
　　1、扶持幼稚产业发展
　　帮助制定接续替代产业发展规划，找准产业发展方向，理清发展思路；支持处于成长期但市场发展前景好的接续替代产业，重点扶持纺织服装、机械制造、农副产品深加工等劳动密集型产业发展；加强园区道路、通信、供排水、供暖供气等基础设施建设，完善投资环境，建立招商引资平台。
　　2、弥补社保资金缺口
　　对享受城市居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段的学生，实行“两免一补”；完善基本养老、失业、医疗等社会保险制度，扩大覆盖面，保证各项社会保险金按时足额支付；完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。
　　3、解决就业居住问题
　　加强下岗失业人员技能培训和继续教育，提高就业能力；对难以实现商业开发的棚户区改造给予适当支持，主要用于新建小区内部和连接市政公共设施的供排水、供暖、供气、供电、道路的外部基础设施，以及配套学校、医院的建设。■
　　
　　〔基金项目：国家自然科学基金青年基金（40701044）〕
　　（作者单位：中科院地理科学与资源研究所）