城市化过程中农民权益保护的国际经验

　　自1996年以来，中国城市化进入快速推进时期，城市化率年均提高1.25个百分点，西方国家城市化的漫长进程，在中国被大大缩短。这种大规模、快速化的城市化一方面为我国经济社会发展注入了澎湃动力，同时也带来了农民失地、局部地区农村衰落和进城农民工“就业难”、“保障难”、“子女上学难”等一系列社会问题，如何在城市化进程中有效保护农民权益已经成为当前我国面临的重要问题之一。中外国情不同，但在城市化进程中保护农民、发展农业、建设农村的很多经验相通，其他国家的经验做法可以为我国提供借鉴与启示。
　　一、推动农地流转、强化征地管理
　　在日本城市化进程中，农地制度改革对保障农民权益发挥了重要作用。1951年日本出台《土地征用法》，对城市化过程中的农地征用设立了严格的管理程序，并规定土地征用者必须根据市场情况给予地权人以合理、足额的赔偿，以此保护离土农民的合法利益。1952年日本制定《农地法》，从法律上确立农民所有制的永久地位。1962年、1970年、1986年日本又三次修改《农地法》，废除了对土地保有面积和地租的限制，鼓励农地集中和规模经营。1975年，日本出台《农振法》，允许进行土地短期租借，推动土地使用权流转。
　　日本经验表明，城市化过程中应适时加强农地制度改革，促进农村土地流转，强化农地征用管理，努力实现农村土地的规模经营，提高农业生产效率和农民收入。同时，有效保护城市化进程中农民土地财产权，使他们能够通过土地权利分享城市化的发展成果。
　　二、支持农村建设、工业反哺农业
　　日本在城市化中后期开始注意到了城乡发展不平衡的问题，并努力通过一系列的政策设计促进农村地区发展。一是把促进农村发展、缩小城乡差距作为政府工作的重要目标，制定和实施了大量促进农村及农业发展的法律，如扶持山区农村及偏远地区经济发展的《山区振兴法》、《半岛振兴法》、《离岛振兴法》、《过疏地区活跃法特别措施法》、《大雪地区对策特别措施法》、《向农村地区引入工业促进法》、《农业基本法》、《新事业创新促进法》等。二是加大了工业反哺农业和对农村基础设施建设的投入力度，采取中央及地方政府财政拨款、贷款、发行地方债券等多种方式支持农村建设，改善农村地区基础设施，加强城乡联系，此举不仅为城乡一体化发展奠定了基础，也为城市产业和人口的扩散开辟了途径。目前，日本农村已不再仅仅是农民居住的地方，而成为专业农户、兼业农户、非农户混合居住的新型社区。三是保护农产品价格、保障农民收入。为增加农民收入，日本对内通过农协等行业组织使农产品价格总体维持在较高水平，再通过政府补贴使国内市场基本食品保持较低价格，其实质是通过城市消费者出资或政府出资的方式对农业进行隐形补贴；对外贸易中则采取高关税、高检疫标准等有形或无形的“贸易壁垒”保护国内农产品。通过上述种种措施，日本农村在1960年代后获得长足发展。1960年，日本城市工薪家庭人均收入约为农户人均收入的1.5倍，而到1975年日本农户人均收入和人均生活消费支出均已超过了城市工薪家庭。
　　德国政府从20世纪50年代起，对落后的农业地区实施政策倾斜，采用财政拨款、投资补贴、信贷担保、低息贷款、农产品价格支持等措施，加大对农业和农村地区的支持，努力提高农民收入，改善农村基础设施。同时，建立小村镇发展援助机制，每年从大都市中提取一定资金专项扶持小村镇发展，逐步缩小城乡之间的发展差距。
　　日本及欧美发达国家的经验表明，在城市化快速增长时期，应充分发挥政府在制度变迁、政策设计中的作用，及时进入工业反哺农业阶段，加大对农村及农业的支持力度，努力缩小乃至消除城乡发展差距，实现城乡协调发展。
　　三、促进充分就业、增加农民收入
　　城市化进程中保护农民权益的根本问题之一，在于实现农民的充分就业，解决农民收入低、增长慢的问题。
　　英国在推进农民就业方面采取了城市、农村两手抓的方式，一是在城市大力发展第三产业，通过鼓励支持旅游、餐饮、住宿等第三产业发展，大量吸纳农村剩余劳动力。到1970年，英国第三产业就业人口已经占到全国就业人口的一半以上。二是在农村积极发展农工综合体，所谓“农工综合体”就是在农村发展食品加工、农副产品精深加工等非农产业，促使大量农业劳动力转移为非农劳动力。到1970年，英国在农工综合体就业人员已经占到全国劳动力总数的10%。
　　日本战后经济高速发展，大量农民离开土地进城工作。为此，日本政府一面积极发展第三产业和建设小城镇，大量吸纳农村转移人口，促进农民就业；一面严格要求企业保障劳动者就业，采取“终身雇佣制”等方式确保农民进城后不会因失业而陷入困境，从而在很大程度上避免了城市化过程中农民“失地”、“失业”所带来的严重后果。
　　印度政府为促进农民就业增收，先后启动了三大工程。一是1999年开始实施的“自我雇佣式就业项目”，即鼓励农民利用政府的帮扶资金进行自助发展，把政府投入与农民的劳动创业结合起来；二是2001年启动的“工资性就业项目”，即在农业领域的一些部门开辟工作岗位，用项目资金为在这些岗位工作的农民工发放工资；三是2006年开始实施的“全国农村就业保障法案”。该法案规定政府每年要为每个农村家庭提供100天的就业机会，主要从事修路、架桥、平整土地、兴修水利等农村基础设施建设工作，工资每天不低于60卢比（约合1.3美元）。
　　目前，我国农民就业已呈多元化趋势，但就业特别是进城农民工的稳定就业任务依然艰巨。国际经验显示，必须以促进农民就业增收为核心，采取城市、农村两手抓的方式，一方面，在城市大力发展第三产业和积极发展小城镇，吸纳农村剩余劳动力；另一方面，应将政府投入与加强农村基础设施建设和农民的就业创业结合起来，在为农民创造更多就业机会的同时，进一步提高农民收入、改善农村生活环境，让农民分享经济社会发展的红利。
　　四、强化职业培训、普及义务教育
　　美国公立学校对所有学生一视同仁，移民工的孩子可以和城市孩子一样，在父母居住地享受义务教育，家庭困难的学生还可以获得免费食物。同时，美国还设立了《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法》等法案，将职业培训纳入法制化轨道，要求全社会重视并支持职业教育。目前，美国每年用于再就业培训的财政拨款已经达到70多亿美元。
　　德国在城市化过程中高度重视发挥教育的作用。在基础教育方面，早在1903年，德国就通过《童工法》，明文规定6—14岁的青少年必须接受基础义务教育才能就业。在职业教育方面，德国是发展职业教育历史最悠久的国家之一，其职业教育类型多样、机制灵活、收费低廉（贫困者还可以申请免费教育），学员在学校里学习理论知识，然后到相应的工厂或企业中进行实践培训，既避免了理论脱离实际，又减轻了国家负担（实践课程经费由企业承担），大大提高了农民工的职业技能和就业率。
　　在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可以得到一笔失业救济金作为培训补助。统计表明，经过专业培训后，约65％的人可以在半年内找到工作。在印度，不仅农村义务教育是免费的，而且数百万进城农民工子女在城市同样可以享受免费的义务教育。
　　世界各国的城市化发展进程表明，普及义务教育、强化职业培训既是促进农村剩余劳动力顺利转移的重要手段，又是城市化进程中保护农民权益的重要内容。
　　
　　五、完善保障体系，给予平等待遇
　　德国是西方发达国家中最早建立社会保障制度的国家。19世纪末到20世纪初，伴随着高速的工业化和城市化，德国社会出现了住房拥挤、环境污染、疾病横行、失业率上升等一系列问题。1855年，《穷人权利法规》出台，以法律形式规定了社会照料穷人的义务。1889年，《残疾和老年养老保险法》颁布，规定所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。1927年，《职业介绍法和失业保险法》颁布，规定了全体工人（包括农民工）和职员都必须义务参加失业保险，从而历史性地将农民工纳入失业保险范围。其后，德国又先后颁布了《农民老年救济法》、《联邦住宅补贴法》、《联邦社会救济法》、《联邦儿童补贴法》、《失业救济条例》等，在就业、教育、社会保障、公共住宅等方面，给予包括农民和农民工在内的所有国民以同等待遇，从而保障了城市化高水平和顺利进行。
　　英国1897年通过《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的行业，雇主应对因工伤丧失工作能力者给予赔偿，随后又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。1946年，颁布《国民卫生保健服务法》，对包括农民工在内的全体国民实行免费医疗保健服务。 1948年，颁布《国民救济法》，规定没有收入或收入太低的所有英国居民，均可领取国民救助金。1948年，英国宣布成为福利国家，贯彻“普惠制”原则，将基本养老保险、失业救济、住房津贴及补助、义务教育及补助、国民健康服务等福利覆盖全体国民。
　　日本战后经济迅速发展，社会结构发生了巨大变化，为保障农民权益和城市化的顺利进行，日本政府在为进城农民工提供与城市居民相同的市民身份和社会保障体系建构方面下了很大功夫。1947年，日本颁布《劳动基准法》和《工人赔