对新一轮房地产调控政策的思考

　　2011年1月26日，国务院召开常务会议，宣布共计八条政策措施（简称“国八条”），以巩固前期房地产调控效果，促进房地产市场健康发展。随后，各地方政府也纷纷出台了相关细则，一时间在全国范围内掀起了新一轮的房地产调控。
　　一、新一轮房地产调控政策出台的逻辑
　　继国务院发布“国八条”之后，各地政府纷纷出台了落实“国八条”的相关细则，政策严厉程度较“国八条”有过之而无不及。综合分析，本轮房地产政策出台的逻辑主要是近期连续几个月的房价小幅度反弹，且临近春节前成交量也在放大等现象。2010年9月份之后，房地产市场出现新的变化，商品房销售面积和销售额一改前期急速下滑的态势，转而平稳并有所回升，由9月份的9.7%和16.8%分别上升至12月份的10.1%和18.3%，与此同时，尽管全国70个大中城市房屋销售价格指数同比增速仍然继续保持放缓态势，而环比增速已经出现回升迹象。因此，房地产市场在严厉的政策调控下，由于“金九银十”历史销售旺季等因素再度活跃，而且房地产价格仍然居高不下，是中央不得不施以更加严厉的房地产市场调控的最关键原因之一。
　　二、新一轮房地产调控政策可能的效果
　　新一轮房地产调控政策包括“国八条”以及地方政府发布的落实“国八条”的相关细则。比较2010年4月份房地产政策而言，只能说“没有最严厉，只有更严厉”。房地产市场投资者再度进入观察期。
　　（一）公布新建住房价格控制目标有利于地方政府调控房价
　　“国八条”第一条提到，2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。这一目标的制定，理论上可以方便地方政府调控房价，但由于地方政府无法准确把握每年货币的发行量、流动量，以及各类商品价格上涨的幅度，因此要制定新建住房价格控制目标，把握起来困难不小。
　　（二）改革营业税征收办法将打击投机需求
　　“国八条”提出，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税。加大应用房地产价格评估技术加强存量房交易税收征管工作的试点和推广力度，坚决堵塞税收漏洞。原本营业税的征收方式有两种：一种是差价的20%，另一种是房价总额的1—2%。在一些地区，中介通过帮助客户制定阴阳合同，大大规避税收。这可以解释为什么会推出按照销售收入全额征税的做法。推广二手房评估是堵截税收漏洞的关键，因为目前避税的方式主要是通过作假交易价格。此举可以遏制一定的投资和投机，但也意味着购房者交易成本的提升。
　　（三）二套房首付比例的上调，政策信号重点在于引导预期
　　“国八条”提出，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。而且，人民银行各分支机构可根据当地人民政府新建住房价格控制目标和政策要求，在统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。二套房首付比例的上调，对于一些资金实力较强的购房者而言影响并不大，目前供求关系依然十分尖锐，关键是房价上升预期如果得不到改变，购房者仍会涌入楼市。政策的关键是在提醒市场，政府会通过各种手段挤压投资和投机，这种信号的释放对楼市会产生不小的影响。
　　（四）通过“限房价、竞地价”来压地价
　　“国八条”中，针对土地市场也推出了一些新的调控手段。其中提到，大力推广以“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。这意味着未来推普通商品住房用地的出让公告中，还要规定该地块入市的价格。在限房价的基础上，再让各个开发商竞拍，这种方式将大大压缩开发商利润空间。
　　（五）“限购令”不断升级，直接冻结部分楼市交易量
　　“国八条”特别引人关注的一条是，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。而北京市2月16日正式公布的贯彻“国八条”的“京十五条”中提出，在先前的限购政策之上，对已拥有2套及以上住房的京籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非京籍居民家庭、无法提供北京有效暂住证和连续5年（含）以上在北京缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非京籍居民家庭，暂停其在北京购房。据悉，除北京外，有60—70个地区出台了“限购”细则。“限购令”势必会直接冻住去年一直疯狂的京城楼市，但成交量的凝固能否有效抑制房价，还需要其他政策的配合。
　　三、新一轮房地产调控政策存在的问题
　　当前，新一轮房地产调控政策的效果仍然要看落实的情况而定。政策往往都是具有两面性的，除了积极的效果之外，从“国八条”以及部分地方政府出台的落实“国八条”的相关细则看，本轮政策存在着行政化倾向、重需求而轻供给等问题。
　　（一）调控手段存在行政化倾向
　　我国房地产市场中存在问题并非短期问题，然而，当寄希望于在短期内予以解决这一问题时，势必要更多地依靠行政性的手段。比如，本轮调控政策中“限购令”的行政色彩最为浓重。限购政策引起的争议主要集中在几个方面：
　　1、限购不能真正发挥调节供求失衡的关系
　　历史证明，短缺经济是由计划经济体制带来的，只能通过经济体制改革来实现根本的转变，“凭票供应”的限购法则仅仅是一个临时的工具而已。针对房地产市场也是如此。房价不是由短期供求而是由预期决定的。如果行政调整政策让投资者形成未来需求上升、供给减少这样的预期，房价很难降下来，甚至形成更为强烈的投资冲动。一个政策能否有效地调控房地产市场的供求关系和价格，关键看对短期和长期预期产生了什么样的影响。“限购令”本身很难改变投资者的预期，相反，人为地制造市场上的紧张气氛，将使人们以自己的方式诠释“上有政策、下有对策”的含义。
　　2、地方政府限制外地人购房在打击投机的同时误伤真实需求
　　地方政府限制外地人购房对于遏制外部投机性需求自然会起到迅速且明显的作用，然而，却因此而误伤了大量真实需求。“限购令”本质上是对外地人的歧视，使劳动力自由流动抬高了门槛，甚至各地城镇化速度也可能因此而有所放缓。以北京市的“限购令”为例，细则规定，外地人在京购房，须连续5年在京缴纳社保或个人所得税。这意味着外地人在北京工作，中途不能失业，换单位必须“无缝”衔接；对于销售岗位而言，主要靠业绩提成获得收入，每次单笔纳税额不少，但纳税不连续的情况；对于演员、设计师、律师、自由撰稿人、翻译、同传、画家等自由职业者而言，收入多数是劳务收入，按次获得，可能数额很高，但也就是一次纳税记录，很难连续；受京版“15条”税收规定冲击最大的群体，应是外地来京做买卖的个体工商户和游商，这一群体中，很多人的收入达不到个人所得税起征点，获得北京户口无望。目前北京的房价，如果达不到交税的标准，实际是没有买房的能力，京版限购令使其买房的梦想最终破灭了。
　　3、行政手段执行过度可能产生消极后果
　　行政手段的效益通常比较差，而且非常难把握力度，不是实施不力就是执行过度，这样容易造成经济与市场的大起大落。从中国的房地产市场看，长期的供求关系并没有因限购政策而改变。然而，随着全面强力推开限购政策，尤其是各级政府面临换届，不少官员可能希望在房价调控方面取得一些突破性进展，因此有可能加大实施力度。“全国围剿房地产投机”的局面一旦形成，房地产价格下降的风险极大。届时，下降绝不是缓慢和小幅的，而将是迅速和大幅的，这必将对房地产市场乃至整个经济造成较大的冲击。
　　
　　（二）偏重遏制需求，扩大供给政策乏力
　　本轮房地产调控政策篮子中，无论是最受关注的“限购令”，还是首付比例调整以及贷款利率的从严从紧，都反映了政策更加偏重的是遏制需求尤其是投机性需求。从“国八条”的规定看，继续沿用了依靠抑制需求和扩大供给“两条腿”走路的调控思路，提到了“2011年，全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套；各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面”，并“要努力增加公共租赁住房供应”。但相对于遏制需求政策而言，扩大供给政策显得有些乏力。由于需求仅仅是被暂时地“冻结”，但由于基本面没变，潜在需求将会通过一定方式最终表现出来；与此同时，对保障性住房供求严重失衡的局面并未由此而得到改善，甚至相反。对于部分“没有资格”购买商品房的人，如果具有“资格”享受保障性住房、公租房或者廉租房，则势必会加剧保障房供求的失衡。另外，对于商品房建设方面缺乏必要的鼓励措施引导商品房建设规模、建设结构等方面的调整。
　　四、政策建议
　　在市场调控下，由于高房价，很多老百姓买不起房；在政府调控下，由于诸多限制和政策，还是老百姓买不了房。这使我们必须反思的是，如何对房地产市场进行调控和管理，才能切实地满足广大人民群众住房需求呢？
　　（一）通过征收“房产税”为核心的制度建设，稳定投资者对房地产市场未来的预期
　　房产税作为财产税制安排，具有稳定投资者预期的作用，是能够使投机者与真实需求自动分化并实现房地产市场稳定的“内在稳定机制”。需要提出的是，当前在上海和重庆的试点方案，通过提出免征面积、免征套数之后，对于其余的房产征收的方式往往会出现征管漏洞，建议通过对每一个公民名下的每套房都进行征收，按照免征的规定对每一个公民进行同等的返还。
　　（二）通过构建“多元、稳定、高效、安全的保障性住房融资机制”为核心的制度建设，扎实、快速推动保障性住房建设
　　保障性住房推动慢的重要原因是由于缺乏一个稳定的建设资金来源。针对经济适用房和“两限房”而言，尽管其购房价要低于商品房价，但毕竟存在购买行为才能获得，简单称之为“有回款”，其建设资金问题，可以通过预售制度或者银行贷款等渠道解决；针对公租房而言，尽管其租金要低于市场租金，但由于比较固定的收益，通过市场化的金融投资机构均可以解决募集建设资金的问题；实际上，只有“廉租房”的建设资金存在较大的困难，可考虑政府建立住房保障基金收入以及土地出让金收入等相关项目来对其支持，构建一个多元、稳定、高效、安全的保障性住房融资机制。
　　（三）树立科学的政绩观，把保障房建设相关指标纳入到干部考核体系
　　土地问题是保障性住房建设推动缓慢的根本原因。地方政府面临着土地财政的诱惑，必须依靠将土地价格炒高，才能获得更高的土地出让金，以补充基础设施建设等领域对财政资金的需求。而同样一块土地，用于保障性住房建设时，其价格较商业地产开发则少了一大块，在地方政府来看着实是一种“损失”。甚至有些地方政府认为，一块地可以解决了几百户居民的住房问题，但通过商业开发获得土地出让金，却可以解决全域的经济发展瓶颈问题和民生基础设施改善问题，个中孰重孰轻，的确难以断定。但随着我国城市化进程的不断推进，保障性住房供求失衡的问题日益突出，一味通过基础设施投资带动城市化进程必将不断推高房价，进而提高人口流动的门槛，这种城市化模式是“虚假的”、“不可持续的”。因此，必须要在全国范围内统一思想，树立科学的政绩观，把保障房建设相关指标纳入到干部考核体系，切实推动保障房建设。■
　　
　　（徐策，国家信息中心经济预测部助理研究员，经济学博士。研究方向：宏观经济形势与政策、固定资产投资运行与政策等）