认真贯彻落实中央决策部署 努力做好“十二五”开局之年的农业农村工作

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是农业农村发展再上新台阶的重要机遇期。在“十二五”开局之年，做好“三农”工作具有特殊重要的意义。要认真贯彻党的十七届五中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，准确把握当前农村经济发展面临的基本形势，毫不放松抓好主要农产品生产，坚持在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，切实加强以水利为重点的农村基础设施建设，进一步夯实农业农村发展的基础。
　　一、毫不放松抓好农业生产，切实保障主要农产品有效供给
　　（一）充分认识确保农产品供给对稳定通胀预期的重要意义
　　1、保持农产品价格合理水平是当前管理通胀预期的关键
　　食品价格上涨是去年下半年以来我国居民消费价格上涨的最主要“推手”。如果农产品价格涨幅过大，今年居民消费价格总水平涨幅控制在4%左右的调控目标就难以实现。同时也必须看到，农产品价格一头连着城乡消费者，一头连着农民增收。对农产品市场的宏观调控，决不能打压农产品价格，而要重点在发展农业生产、增加有效供给和降低流通成本等方面下功夫，努力把农产品价格保持在一个合理水平上。
　　2、确保农产品有效供给是国民经济平稳较快发展的重要基础
　　历史经验表明，一旦出现农业滑坡与国民经济高速增长“两碰头”的情况，就很可能引发高通胀。在目前国内外发展环境依然错综复杂、不确定因素较多的情况下，必须稳住农业这个基础。决不能因连年丰收就过高估计我国的粮食生产能力，对基本供求关系产生误判。要保持高度警惕，千方百计防止今年粮食生产出现滑坡。
　　3、保持农产品价格合理水平是维护社会和谐稳定的重要因素
　　从蔬菜到粮食，农产品与民众日常生活密切相关。粮价是百价之基，农副产品价格上涨，一方面会强化社会通胀预期，增加宏观调控的难度；另一方面，对城镇困难家庭、农村贫困人口、农民工、大中专院校学生等低收入群体的生活，将造成较大的负面影响。目前，全国城乡低保对象共有7487.4万人，如果农产品价格上涨幅度过大，补贴又不及时，将有可能激化社会矛盾，影响社会和谐稳定。
　　（二）准确分析农产品价格上涨的原因及走势
　　农产品价格上涨，从长期看是由于需求刚性增长、供求关系变化的基本面决定的。但短期内农产品价格的急剧变化，是多种因素相互交织、相互叠加、综合作用的结果。从今年走势看，推动去年农产品价格大幅走高的因素仍将继续发挥作用，农产品价格上行的压力较大。同时，翘尾因素将继续对上半年居民消费价格指数将产生明显影响，全年物价形势不容乐观。
　　1、国内外农产品供求关系进一步趋紧
　　据美国农业部1月12日发布的农产品月度供需报告预计，本年度世界谷物产量、库存量均比上年度下降，美国玉米库存消费比将跌至5.5%，是近 15年来的最低水平，大豆库存消费比仅为4.2%，全球棉花库存消费比也处于10年来最低水平。从国内看，今年粮食消费量约10920亿斤，与去年产量10928亿斤相比，总量基本平衡，但品种结构矛盾比较突出。其中小麦、稻谷产大于需，但粳稻产需存在缺口；玉米深加工能力增长过快，深加工需求目前已经占玉米产量的30%左右，如不控制，也有可能出现缺口；大豆产需缺口较大，大量依赖进口，去年进口达5480万吨，今年进口有可能继续增加；棉花对外依存度较高，2010年度产量597万吨，而需求量达1100万吨左右，产需缺口约500万吨。
　　2、流动性宽松推升物价上涨的因素并未消失
　　货币增长的影响有一定的滞后效应，前两年过快的货币增长速度将对今年产生重要影响。同时，今年货币政策收紧的难度也很大，央行没有设定全年新增贷款的指导目标。预计贷款投放增速可能会有所放缓，但仍将在较高水平。在人民币升值预期之下，热钱流入呈持续增长态势。
　　3、输入型通胀的传导仍将继续显现
　　随着全球经济复苏，国际油价已经再次突破100美元大关。更多的玉米、糖料、油料将可能被用于生物燃料生产，这将进一步助推农产品价格上升。目前，豆油已经出现国内与国际价格“倒挂”、散油与小包装油价格“倒挂”的局面，如果后期国际市场价格继续保持高位，国内豆油将承受更大的涨价压力。国际市场棉花价格仍将处于历史高位，也将直接影响国内棉花价格走势。
　　4、成本推动价格上涨的压力仍然存在，特别是化肥价格已经出现反弹
　　去年8月份，化肥价格开始回升，冬季化肥价格“淡季不淡”。随着石油、煤炭等资源类产品价格上涨，今年化肥价格还可能出现较大幅度反弹。人工成本、土地成本的上升也将是一个长期趋势。此外，极端天气事件增多，农业生产面临的自然风险不可低估。
　　（三）采取有效措施，切实抓好主要农产品生产供给和市场调控
　　1、稳定发展粮食等大宗农产品生产
　　一是提高粮食综合生产能力，加快全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划的实施进度，加强800个产粮大县的高标准农田建设。同时，要优化粮食品种结构，抓紧组织制定全国粳稻生产发展规划，重点支持东北地区扩大优质粳稻面积，支持江淮适宜地区推进“籼改粳”。二是加大种子工程实施力度，加快粮食优良品种和先进适用技术推广，加强农作物病虫害防控，大规模开展高产创建，促进良种良法配套。继续支持旱作农业示范区建设和保护性耕作示范工程。三是继续实施对种粮农民的各项补贴，提高早稻良种补贴标准，加快健全粮食主产区利益补偿机制，保护和调动主产区广大农民、地方政府发展粮食生产的积极性，确保稳住粮食播种面积。四是处理好粮食作物与经济作物的关系，抓好棉油糖等大宗农产品生产。支持优势产区发展棉花、油料、糖料和木本粮油生产，加强生产基地建设，改善生产条件，提高生产能力。
　　2、下大力气抓好蔬菜等“菜篮子”产品的生产和供应
　　要按照中央要求，继续下大力气抓好“菜篮子”产品生产。一是落实好已经出台的扶持蔬菜生产的政策措施。切实加强蔬菜种植基地和蔬菜大棚、温室建设，南方省区和蔬菜主产区要抓好冬季蔬菜生产，加强海南冬季瓜菜生产基地建设。加强蔬菜良种研发推广和蔬菜品种改良中心、良种繁育基地建设，支持发展蔬菜生产合作社，提高蔬菜生产水平。二是切实强化“菜篮子”市长负责制。大中城市要实行菜地最低保有量制度，切实提高本地蔬菜自给能力，建立储备制度，强化城市蔬菜供给应急能力建设。提高新菜地建设基金收取标准，统筹安排土地出让收入，加大蔬菜生产投入。加强城市蔬菜批发和零售市场的建设、服务和管理，建设大城市蔬菜低温配送中心。三是抓紧组织编制全国蔬菜生产发展规划，明确各级政府发展蔬菜生产的责任，更好地保障蔬菜供应。四是抓好其他“菜篮子”产品生产。落实好扶持生猪、奶业发展的政策措施，继续实施畜禽良种工程，加强动物防疫体系建设。五是加强对“菜篮子”产品质量安全的全程监管。加强农产品质量安全检验检测体系建设，重点提高基层检测能力。严格“菜篮子”产品“产地准出制度”，与“市场准入制度”无缝衔接，建立健全“菜篮子”产品质量安全追溯机制。
　　3、强化农产品市场调控和价格管理
　　一是完善农产品流通体系，降低流通成本。全面落实蔬菜等鲜活农产品运输绿色通道政策。采取财政补贴、价格调节基金支持等方式，规范并降低集贸市场摊位费和超市进场费。加强农产品产销衔接，推进订单生产和农超对接。继续实施农产品批发市场升级改造工程，加强加快产地农产品批发市场和和鲜活农产品冷链物流体系建设。二是强化农产品市场监管。规范粮棉油糖等主要农产品收购秩序，严格粮食收购资格审核，规范企业收购行为。建立健全重要农产品市场监测预警体系，完善市场调控预案，引导农民及时售粮。完善农产品期货市场交易规则，清理整顿电子交易市场，遏制过度投机。组织开展专项检查，重点打击发布虚假信息、囤积居奇、哄抬价格、变相涨价以及恶意炒作、合谋涨价、串通涨价等违法行为。三是运用多种措施保持农产品价格合理水平。继续提高小麦、稻谷最低收购价水平，适时采取玉米、大豆、油菜籽等重要农产品的临时收储政策，完善生猪、棉花、食糖等调控预案并适时启动。落实好小包装成品粮油储备制度，把握好储备粮油投放、轮换的时机和节奏。控制粮食深加工能力过快增长，关停违规建设的玉米深加工企业。四是加强农资市场调控和监管，保障农资供应，努力稳定农资价格。落实化肥淡季储备政策和化肥用电用气运输优惠政策，做好农资市场调控工作。
　　
　　4、切实加大对农业农村的支持力度
　　近年来，国家对农民的各种补贴不断增加，但与其他行业相比，农业比较效益偏低、特别是粮油效益低的局面仍没有改变。稳定发展农业生产特别是粮食生产，仍然需要国家大力支持。确保今年中央预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设的总量和比重进一步提高，重点加大对现代农业建设、水利薄弱环节特别农田水利和中小河流治理、农村水电路气房等民生工程、生态环境建设和气象防灾减灾服务体系的支持力度。要切实加强投资项目管理，提高资金使用效益。同时，要积极研究完善农业补贴政策的问题，认真分析农产品价格、成本、收益与补贴的关系，提出进一步加大补贴力度、完善补贴办法的建议。
　　二、深入贯彻十七届五中全会精神，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化
　　党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的战略思想，这是新时期我们党关于“三农”问题的又一理论创新成果，对做好“三农”工作和统筹城乡发展具有重大意义。我国正处于工业化、城镇化快速推进时期，同时也是“三化同步”的关键时期。在这个阶段，实现“三化同步”有两项重要任务。
　　（一）加快推进农业现代化
　　改革开放以来，我国农业发展取得巨大成就，但同时也面临着一些突出问题，制约着农业现代化进程。
　　1、水土资源约束加剧
　　人多地少水更少是我国的基本国情。随着人口的增长和工业化、城镇化的快速发展，人地、人水矛盾进一步加剧。2000—2009年，我国人口从12.58亿增加到13.35亿，而全国耕地面积从19.24亿亩减少到18.23亿亩，且减少的大都是良田。水资源形势更加严峻，1980—2000年水文系列与1956—1979年水文系列相比，北方地区水资源量明显减少，其中以黄河、淮河、海河和辽河地区最为显著，水资源总量减少了12%。农业生产的耕地、水资源的硬约束日益强化。
　　2、农业基础设施仍然薄弱
　　现有耕地中，中低产田约占2/3，旱涝保收田只有36%左右；全国农田有效灌溉面积8.89亿亩，占耕地比例不到49%，灌排设施老化失修，工程不配套，灌溉水有效利用率不到0.5。农业防灾减灾体系建设滞后。
　　3、农业技术进步和物质装备水平低
　　从要素投入看，我国农业增长主要靠增加物资投入，科技进步贡献率不高。2000—2009年，我国化肥施用量从4146万吨增加到5404万吨，明显高于一些发达国家；而农业科技进步贡献率只有52%，大大低于发达国家70—80%的水平。从物质装备看，2006年每千公顷使用的拖拉机数量，我国是11.2台，美国是27.9台，英国是82.1台，日本是434.6台。我国主要农作物耕种收综合机械化水平只有52%。从主要粮食作物单产看，我国稻谷、小麦、玉米平均单产约425公斤、300公斤和350公斤，分别是世界单产前10位国家平均水平的71%、60%和67%。从农业劳动生产率看，2001—2003年，平均每个农业劳动力创造的农业增加值，中国是368美元，世界平均水平是875美元；美国是36216美元，是我国的98倍；荷兰是37337美元，是我国的101倍。
　　4、农业发展的资源环境代价过大
　　目前全国耕地土壤有机质含量平均仅为1.8%，比欧洲同类土壤低1.5—3个百分点。农业用水量占全社会用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先进国家水利用效率达到70%多，以色列达到80—90%。我国耕地面积占全球7%，而化肥施用量却占世界总量的35%，化肥、农药利用率仅有30—40%。过多使用化肥、农药等化学投入品，再加上畜禽养殖污染，造成大量农业面源污染，带来严重的生态问题。
　　5、农户生产经营规模小，国际竞争力不强
　　我国农户平均经营规模为0.47公顷，日本为1.2公顷，法国为30公顷，美国为187公顷，美国农户家庭农场的经营规模是我国的400倍。小规模经营导致农产品成本居高不下，我国小麦、玉米、大豆等大宗农产品的价格普遍高于国际价格，国外低价农产品的进口压力很大，农产品贸易已连续6年呈逆差走势。大豆、食用油、奶业等行业遭到严重冲击。加上发达国家对农业支持保护程度加强，扩大园艺、畜禽、水产等优势农产品出口难度越来越大。
　　6、农产品质量安全水平有待提高
　　目前我国农产品的安全水平与发达国家相比有很大差距。近年来三聚氰胺毒奶粉、猪肉瘦肉精、鸭蛋苏丹红、饲料违禁添加剂、果蔬农药高残留等事件频发。加强食品安全关键是要控制好源头。全面整顿和提升农产品质量安全水平已刻不容缓。
　　能否有效解决以上矛盾和问题，关系到我国农业现代化的成败。为此，我们要努力推进农业发展实现“四个转变”：一是促进农业增长由主要依靠增加资源、劳动力和农用物资等生产要素投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理改革和物质装备提升转变。要加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，加快发展农业机械化，强化农业科技创新和转化推广能力，加快培育转基因生物新品种，加强农业信息化建设，壮大农业科技队伍，培养新型农民，提高农业物质技术装备水平。二是促进农业发展由粗放式发展向集约式和可持续发展转变。切实加大农业资源保护力度，以节水、节地、节肥、节药、节种、节能为重点，促进农业资源节约集约利用。大力发展循环农业，防治农业面源污染，加强生态环境保护与建设，促进农业可持续发展。三是促进农业经营由农户分散经营向适度规模经营转变。在依法自愿有偿和加强服务的基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。大力发展农民专业合作社，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。四是促进农业战略由主要依靠国内市场和资源向统筹利用国际、国内两个市场、两种资源转变。坚持“引进来”和“走出去”相结合，拓展农业对外开放广度和深度。
　　（二）加快推进城乡经济社会发展一体化
　　城乡经济社会发展一体化包括城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等方面的一体化。自中央提出统筹城乡发展战略和建设社会主义新农村的任务以来，各地围绕六个“一体化”进行了积极探索，其中有许多好的做法和经验值得认真总结。特别要指出的是，在统筹城乡发展的实践中，必须牢牢守住保护农民权益的底线。容易出现问题和偏差的，一是土地制度方面，二是户籍制度改革方面，对此必须高度关注。
　　1、农村土地制度改革问题
　　在承包地方面，近年来我国农村土地流转有所加速。到2010年底，全国农地流转面积1.85亿亩，占家庭承包耕地总面积的14.6%。在土地流转中，出现了一些工商企业、专业合作社等经营主体参与流转，一些地方基层政府干预流转，以及流转土地“非粮化”等现象。必须采取有效措施，确保承包地流转有序进行和保护农民权益。首先，要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，尽快明确农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策含义和实施办法。其次，流转必须依法、自愿、有偿，确保农民在流转中的主体地位和主导作用，流转收益必须归农民所有。第三，要规范集体经济组织和政府在土地流转中的行为。
　　在宅基地和集体建设用地方面，2005年以来，城乡建设用地增减挂钩在一些地方开始试点。这项工作的本意是为了提高农村建设用地的使用效率，增加耕地。但从试点情况看，一些地方政府把它视为解决城镇建设用地指标不足的途径，背离了初衷；一些地方突破增减挂钩的指标控制或擅自开展城乡建设用地增减挂钩；一些地方对耕地占优补劣或复垦进度慢，造成了耕地质量的下降。最突出的是，一些地方利用增减挂钩政策侵害农民的合法权益。挂钩项目市县多自行制定搬迁补偿标准，增减挂钩后产生的土地级差收益分配不仅侵害了农民和农村集体的财产权；一些地方违背农民意愿强拆强建，造成了恶劣的社会影响；许多地方农民“被上楼”后，生产生活成本明显上升，又难以就近就业，只能再次背井离乡外出打工。针对以上问题，最近国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），要求坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，严禁突破挂钩周转指标，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，严禁侵害农民权益。各地一定要认真贯彻落实。
　　
　　2、户籍制度改革问题
　　党的十七届五中全会提出，“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”许多地方在实践中都不同程度地放宽了农村人口落户城镇的政策。但一些地方在户籍制度改革时，要求农民把放弃土地承包经营权和宅基地使用权作为进城落户、与城镇居民享受同等待遇的先决条件，这是不妥的，也没有弄清楚户籍制度改革的本质。我国的户籍制度是城乡二元结构的产物，它的形成有着深刻的历史背景。由于这种户籍制度阻碍了要素的自由流动，阻碍了城乡基本公共服务均等化，改革势在必行。现在的问题是怎么改。我们必须认识到，户籍只是一种标识，其背后代表了两种不同的福利体制，非农业户口可以享受国家的种种福利，农业户口则不能享受这些福利，这就是户籍制度的本质。同时，由于城市和农村福利水平差距大，户籍也就有了含金量，城市福利与农村福利的差价就是户籍的价格。只有当城市和农村的福利体制逐步一体化后，户籍制度才会消亡。要改革户籍制度，就要改革两种不同的福利体制。要逐步提高农村的福利水平，提高农民的素质和技能，改善农村水电路气房等基础设施，完善农村新型合作医疗、免费义务教育、农村低保、养老保险等制度，同时改革城市的福利体制，这样才能最终实现城乡两种不同福利制度的合二为一。
　　三、认真贯彻落实中央一号文件精神，加快水利改革发展
　　今年中央一号文件以水利为主题，这是新中国成立以来中央首次就水利改革发展专门出台的综合性文件，对新形势下水资源的重要作用和水利的战略定位进行了全面阐释，系统谋划了加快水利改革发展的新思路新举措。文件明确指出，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。这阐明了当前和今后一个时期加快水利改革发展的基本思路。在水利改革发展的目标上，要通过5—10年努力，力争从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱减灾、水资源合理配置和高效利用、水资源保护和河湖健康保障、有利于水利科学发展的制度等四大体系。贯彻落实文件的决策部署，要围绕重点任务，加大政策支持力度，加快工作进度，全面做好水利改革发展工作。
　　（一）准确把握加快水利改革发展的重点任务
　　1、围绕保障国家粮食安全大兴农田水利
　　要坚持不懈大力推进农田水利建设，按规划加快实施大型灌区、重点中型灌区和大型灌排泵站配套改造，在水土资源条件具备的地区新建一批灌区，完善农田灌排体系。大力发展节水灌溉，推广管道输水、喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉技术，集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范区。
　　2、围绕保障防洪安全继续加强江河治理
　　在继续加强大江大河大湖治理的同时，以防洪薄弱地区和山洪地质灾害易发地区为重点，加大中小河流治理、病险水库除险加固和山洪地质灾害防治力度。按照国发〔2010〕31号文的要求，目前国家发改委已牵头会同有关部门基本编制完成了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理总体规划》。在规划实施中，务必要始终贯穿和坚持防治结合、以防为主的思想，高度重视非工程措施，着力强化监测预警，完善体制机制，首先保证最重要、最紧迫的任务。
　　3、围绕保障供水安全加强水资源配置工程建设
　　积极推进一批骨干水源和跨流域、跨区域调水工程建设，完善水资源配置格局，提高区域水资源调控水平和供水保障能力。当前全国许多省区都规划有调水工程，有的已经开工建设，有的还在规划研究之中，完善水资源配置格局的任务仍很繁重。要加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，抓紧编制实施西南五省重点水源工程近期建设规划，以县域为单元，尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程。继续推进农村饮水安全工程建设。
　　4、围绕保障生态安全加强水土保持和水生态保护
　　继续推进水土保持重点工程建设，加大坡耕地水土流失治理力度。加强生态脆弱河湖和地区水生态修复，加快污染严重河湖水环境综合治理。搞好新时期的水利建设，要把促进“人水和谐”放在更加重要的位置，切实做好生态保护和移民安置工作。
　　（二）认真落实加快水利改革发展的重大政策措施
　　1、要着力强化水资源需求侧管理
　　要始终坚持把节水型社会建设作为解决我国水资源问题的根本性、战略性措施，实行最严格的水资源管理制度，加快建立和完善国家水权制度，确立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，强化考核管理。同时，充分运用市场机制优化配置水资源。要加强城乡水资源统一管理，完善水资源综合管理体制，着力提高水资源管理和决策的透明度，扩大公众参与。
　　2、着力深化水利工程建设和管理体制改革
　　引导经营性水利工程走向市场，对具有经营收益的项目，要广泛推行项目业主招标，实行公平竞争。对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。要着力解决水利工程“重建轻管”的问题，进一步深化国有水利工程管理体制改革，落实中小水利工程管护主体和管理责任，完善基层水利服务体系。要积极推进水价改革，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。
　　3、着力深化水利投融资体制改革
　　水利公益性较强的特点决定了其主要靠政府投入，但对其带有经营性部分，应加大社会融资力度。要借鉴美国等发达国家的经验，建立多元化的水利投融资体制。对于水利投资需求，一号文件中明确提出要“多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。为落实和多开辟一些水利建设资金来源，一号文件在要求政府发挥主导作用、各级财政对水利投入的总量和增幅有明显提高的同时，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。但从目前情况看，中央、地方各级财政水利投资加上土地出让收益以及水资源费，离一号文件提出的要求还有缺口，因此，财政性资金要下决心向水利倾斜，同时要大力推进水利投融资体制改革，加大市场融资力度，广泛吸引社会资金进入。■
　　
　　（摘自作者在2011年全国发展改革系统农村经济工作会议上的讲话）