一次循序渐进的“破冰”试验

　　从2004年-2010年，中央已经连续七年以“一号文件”形式关注“三农”问题。但如何破解“三农”问题，重构科学的城乡关系始终没有定论。成都从2003年开始，进行了7年的城乡统筹试验，有舆论认为：成都的实践是一场“试图改变中国农民命运”的试验。
　　
　　成都的改革试验究竟带来了什么? ——专访四川省社会科学院副院长郭晓鸣
　　
　　在工业化和城市化进程中，中国长期存在的城乡二元体制，使各种资源快速地向城市聚集，城乡差距拉大，“三农”问题成为制约经济结构凋整、发展方式转变的重要症结。从2004年至2010年，中央已经连续七年以“一号文件”形式关注“三农”问题。但如何破解“三农”问题，重构科学的城乡关系，很多城市都在积极地探索。
　　从2003年开始，成都立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，2007年6月7日，国家批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都在重点领域和关键环节率先突破。成都的改革进一步向“深水区”挺进、突破、深化、提升，其目标是要创新性地构建一整套全面、系统、配套的机制体系。
　　事实上，这项改革既要让农村人口大量地转移到城市，从生产生活方式上真正成为地地道道的城市居民，又要让留在农村的人口相对集中地居住在现代农村新型社区，享受延伸到农村的现代城市文明。因此，有舆论认为：成都的城乡一体化实践是一场“试图改变中国农民命运”的试验，其核心就是要破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利和发展机会。为此，我刊专访了长期关注、研究三农问题和成都市统筹城乡发展的四川省社科院副院长郭晓鸣先生。
　　今日中国：2009年底成都提出世界现代田园城市的未来规划，计划用20年时间进入世界三级城市行列，用30-50年建成世界二级城市，请问在此规划中城市与乡村各自扮演怎样的角色?
　　郭晓鸣：成都是一个大城市带大郊区的特大中心城市，虽然同样有照型的城乡二元结构，但总体上成都市地域差异相对较小，具有由中心城区向外围扩散的圈层结构特征，一体化发展的基础相对较好。成都市分为三个圈层：都市区一圈层、近郊二圈层和远郊三圈层。近郊二圈层处于成都市的关键位置，是都市一圈层和远郊三圈层的连结点，发挥着承接作用，具有扩散示范效应。首先，基于梯度转移理论来看成都市产业发展，成都都市一圈层地区内部发展空间日趋狭小、综合成本日渐抬高、高盈利机会日益稀缺、需要通过向其他地区转移产业、资本、技术及产品，来寻求最佳的发展机会。这种“梯次转移”正好为近郊二圈层地区的发展提供了机会。处于城市近郊的第二圈层利用东部相关产业和城区产业向外转移的机遇，以及紧靠大城市的优势，发挥着产业承接的作用。其次，从近郊二圈层的区位来看，近郊二圈层处下成都市的重点部位，对成都市的发展起着至关再要的作用。成都市近郊二圈层对远郊三圈层的“扩散效应”，促成各种生产要素在一定发展阶段上从中心增长极向远郊三圈层地区扩散，从而产生一种缩小地区间经济发展差距的动态趋势。
　　今日中国：有学者认为，解决“三农”问题其实关键还是要解决城市发展和带动问题，您怎么看?
　　郭晓鸣，是的，没有城市的快速增长的拉动，农村地区的发展仍将维持缓慢低速。2002年前后成都中心城区及近郊区而积3681平方公里，人口约580万，城市化率约s2％；而远郊区而积8600多平方公里，人口约540万，城市化率仅17％。虽然成都平原历史上就是以农业为主的区域，但成都的现代农业发展仍显缓慢，对农民增收贡献不足；工业基础薄弱，带动农业和吸纳农村富余劳动力的作用有限。
　　但从2003年改革开始到现在，成都已成为西部地区经济发展最快速的城市。成都市经济总最连年创新高，财政收入以30％以上的速度增长，工业稳定保持两位数增长。2009年，实现地区生产总4502亿元，而2003年只有1870亿元；城镇居民可支配收入2009年达到18659元，而2003年只有9641元；农村居民人均纯收入，也由12003年的3655元，上升到2009年7129元。
　　在吸引外资方面，2010年上半年，成都市新批外商投资项目139个，同比增加616％；实际利用外资20.4亿美元，同比增长409％，位居西部城市第一位。全市现有的外资企业中，其中全球500强企业175家，包括戴尔、微软、IBM、INTEL等高科技公司都到此投资。戴尔前不久还宣布未来十年，将投入超过千亿美元在成都高新区建设旗舰基地。应该说推进城乡经济社会发展一体化，为成都市的发展打开了新空间。
　　而富庶起来的城市具备了较大幅度地增加对农村投入的条件。2009年金市财政安排“三农”投入1.92亿元，比上年增加44.6亿元。成都市还进行了农村公共服务和社会管理改革，明确每个村的公共服务和公共管理财政投入不少于二十万元，每年新增的公共事业和公共设施政府性投资主要用于农村。政府还每年在财政预算中安排28亿元设立耕地保护基金。提高征地所得的返农比例，以此改善征地的收入分配等等。让农民也能更充分地分享改革的成。
　　成都的经验深刻地说明，工业化和城市化是一个区域实现社会经济发展的先导和基础，而能否选择城乡联动的发展理念和战略取向则是更为关键的方面。
　　今日中国：我们注意到有学者
　　评价成都过去7年的改革是从“全城谋划”到“全域统筹”再到“全球定位”，经历了三个历史阶段，您怎么评价，
　　郭晓鸣成都的改革大体分三个阶段：第一阶段是2003年，启动了探索城乡要素重构配置的机制，出现了要素流动越来越活跃现象，所以提出“全城谋划”这样的一个概念，试图打破城乡之间地要素、劳动力要素以及城镇发展的一些新的要素的封闭、分割的状况，解决城乡之间的对立，但在此过程中也出现了一些竟争无序的状况，出现了在同一空间区域过度竞争等问题。第二个阶段是从2007年开始，成都提出“全域威都”，以建立新型城乡形态为指向，从全域成部的更大范围来考虑生产力布局和城镇体系构建问题。第三个阶段是从2009年底或者蜕2010年初开始，立足更大的空间配置发展要素定位于发艘世界型、现代型而且是田园型城市。
　　纵观这三个阶段，可以看到这是一个以深化改革为动力的渐进的独具特色的城市化进程，基本线索仍然是城乡要素配置的改革、流动以及重组。
　　今日中国您能否帮我们梳理一下成都7年来在解决要素配置的改革、流动以及重组的过程中政策制定的背景及其意义?
　　郭晓鸣：2003年成都全面提出工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的政策，是基于当时面临的一系列矛盾和挑战，即大量工业区无序扩张以及大规模占用农地，不仅工业效率低下，而且农民传统的生存空间受到挤压。同时县域经济发展迟缓，城市化严重滞后于工业化，强城弱乡现象普遍，城乡差距趋于扩大。当时提出“三个集中”政策就是试图通过探索性的政策突破和体制创新有效化解上述矛盾。
　　其一，工业向园区集中，把过去分散工业向园区集中，提高工业集中度，改变工业过度分散带来的竞争力降低问题，同时也改变过去小规模工业区之间低层次重复竞争状况。2003年时全成都市有100多个开发区，现在通过有效调整合并为20个工业开发区，工业集中度显著提高，达到70％以
　　其二，农民向城镇集中政策的初衷就是要有效改变城市化严重滞后于工业化的不合理现象，与大规模的土地整理工程项目有机结合，成都市大量修建农民集中居住区，把大量已经实际脱离土地的农民集中于城镇，显著改善生活环境，提升生活质量，使这部分农民通过实际融入城镇分享城镇化带来的成果。
　　其三，土地向规模经营集中，该政策与农民向城镇集中是联系在一起的。成都平均每个农户拥有土地数量仅25亩，这种小规模、分散的土地经营格局是缺乏竞争力的无法支撑现代农业的发展。于是在引导农民向城镇集中的同时，成都市出台相关政策促进土地流转和集中，现土地规模经营率已超过50％，从而为规模化的现代农业发展创造了十分重要的土地基础。
　　所以，2003年以“三个集中”为重点的城乡一体化是有现实需求的，主要是为了突破生产要素的城乡分隔，从总体上改变竞争力不强的局面。但是，在农村产权关系不清的背景下，“三个集中”的推进也可能引发一些问题，比如。少数合并后的工业园区在低成本征地条件下出现无序大规模扩张占地现象，部分农民失去土地向城镇集中后持续生计问题难以得到解决，政府直接介入土地流转过程导致一些农民的土地权益受损等。
　　追根溯源，产权是关键，所以2008年成都以“一号文件”的形式，正式提出以产权改革为重点对农民“还权赋能”。对于中国农民来说，最重要的还是土地权利，有了完整的土地产权才有基本发展权，农民才有能力变“耍我发展”为“我要发展”
　　因此，成都的农村产权制度是以土地确权为主线展开的，最初的改革仍然采用的是一种简单化的确权，即按照当时承包证来确权，有几亩就确几南，但在实践中发现很多矛盾，因为受多种复杂因素影响，二三十年间农户之间土地分配的幸刀始公平已经打破，需要进行复杂的利益调整，所以在都江堰市第一次确权试点就确不下去了，最后试点村鹤鸣村的方法就是采取实际丈量面积确权，把矛盾交给农民自己去解决，建立了农民议事会，用农民的民间智慧解决极其复杂的备种利益关系问题。
　　现在看来，成都的方法是成功的。这次确权释放并化解了农村30年在土地上累积的矛盾。难度很大，很困难，但土地产权改革的实际进展是显而易见的，其可能产生的实际成效也将在更长的时期内持续地表现出来。
　　今日中国：成都的改革探索现在还存在哪些问题?
　　郭晓鸣，首先，确权是土地产权制度改革的基础，现在虽然已基本完成，但仍然存在一些遗留矛盾未能解决，最突出的是过去长期累积的部分“以租代征”土地无法确权，形成改革的“死角”，在一定程度上影响了改革绩效的充分发挥。
　　其次，农村产权交易面临一定障碍。确权是基础，流转才是关键，农村各种产权只有充分流动起来才能实现增值，才能完成从资源到资本的转化，也才能真正实现对农民的“还权赋能”。成都在2008年率先建立了农村产权交易市场，这是全国创新的一种作法。现在在成都市范围内农民所拥有的宅基地、承包地、林权都可以进入这一市场上来交易。但现在的问题是交易数量并不理想，其中的一个重要原因是供给与需求不对称。农民要交易的土地可能只有几亩，但是需求者需要的却是连片的较大规模的土地。因此，土地产权流转要求农民基于共同利益的“集体行动”，现在已经有一些地方产生的土地股份合作社或“土地银行”。可能是解决交易障碍的一种可行路径，但这方面的组织创新现仍处于自发状态，还缺乏明确和具体的政策支持。
　　更重要一个障碍是在现行政策和法规之下农村产权表现为明显的有限产权的特征，直接限制了其作为资产的可抵押性。正规金融机构对此的“退避三舍”，无疑使成都农村产权制度改革因缺乏金融体系必不可少的支持而增大了难度和风险。2009年，成都出台了关于推进农村产权抵押的整体政策方案，但至今实际参与其中的仍然只是地方金融机构。
　　总之，成都的改革试验是一次调整城乡关系和破解城乡二元结构的发展路径的重要探索，本质上是不断发现问题、解决问题的过程，改革到现在面临的主要问题矛盾都是与现行不尽合理的政策和法律法规形成一定的冲突。因此，虽然改革的过程不可避免地会有成本和风险，但降低成本和减小风险的唯一选择只能是进一步深化后续改革，唯有如此，我们才能期盼成都的改革能为全国探索出可资借鉴和推广的普适性经