纵横优化模式下行政服务流程的逆向度选择——佛山创新经验的启示

徐 刚

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

纵横优化模式下行政服务流程的逆向度选择
——佛山创新经验的启示

徐 刚

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

行政服务流程优化作为政府部门消除因历史积弊引致的行政负资产的应然路径，在着力践行集中化取向中仍然存在显性的“亚集中”状态，而这实际根源于利益驱使下政府“职能悖论”的无奈。佛山市基于行政服务改革的既有尝试和亟切需求，以服务职能归并与集中为基点，以全景式视维建构政府部门内和部门间横向性与纵向性的服务流程框架，充分彰显出职责导向而非职权导向下强调行政服务重心的前向性和下向性转移，建构统一服务、并联服务、即时服务和委托服务的“逆向度”流程优化趋向，不失为深化行政服务流程改革现实路向的策略性参考。

“亚集中”状态 职能悖论 纵横优化 逆向度选择

随着建立在劳动分工理论和职能分工理论基础上的“科层制”管理模式因经济国际化与信息广泛化的强烈冲击正逐渐演变为行政组织的无形障碍，面对政府寻租理论和俘虏理论所展现的行政服务环节的不合法、不合理的现实态势，以有限政府、公共服务、社会治理乃至成本—收益为导向的服务流程优化已成为政府部门消除因历史积弊引致的行政负资产的重要路径。①陈时兴:《审批中心对行政审批制度改革的机理分析》，载《中国行政管理》2006年第4期。因《行政许可法》颁布实施而导引的多轮行政服务改革背景下关于流程改革的理论阐释和策略建议，在初起时可谓是蔚然大观，在不同政策维度、治理取向、利益需求上有着“丛林式”的论断和主张，然而却都在改革渐行深入中渐次消声匿迹。并且，相关研究在相当程度上受到宏大叙事的政治发展理论和机械两分的政治变迁理论的影响，基本滞留于政治层面的抽象演绎或理性探讨，而少有管理视维的现象透析和经验归纳。②徐湘林:《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨》，载《中国社会科学》2004年第3期。也许目前的研究情势下，具体建构政府公共政策的因应操作模型不仅困难且不尽准确，但在理性选择制度主义视角下对地方中间层级政府组织的行政服务制度改革个案进行详致观察和深度剖析，必能在强词释力政府组织制度变迁取向中对构建现今政府行政服务流程改革的策略性框架有所裨补。③杨光斌:《制度范式——一种研究中国政治变迁的途径》，载《中国人民大学学报》2003年第3期。

一、行政服务流程的“亚集中”状态

作为体制转型中行政命令逐渐弱化为行政规制的权宜性措施，行政服务带着计划经济理念满足市场经济要求而折衷出的制度安排所显现的多部门、繁环节、长时间的政府管理特性，根本难以适应市场竞争性、效率性和自主性要求，逐渐纵容了政府部门重复服务、多层服务、多头服务状况和门难进、脸难看、人难找、事难办等现象，且引致了图章堆砌、公文旅行、搭车收费、寻租引租等不良后果，从而也直接催生了大面积的地方政府自下而上的行政服务改革。针对行政服务的历史积弊，行政服务改革不仅要求清理服务事项以在量上求效果，更需要改革服务流程以从机制上要效率，而满足社会公众制度需求的客户导向型行政服务集中化机制的契入，①郑志龙、丁辉侠:《行政审批制度改革的制度经济学分析及其对策探讨》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2003年第5期。充分彰显了其超越内生制度框架的合理、合法及合情的特征。

行政服务流程集中化机制具有天然的合理性，其构筑窗口式或中心式平台进行集成式服务使分散、封闭、串联模式转化为集中、开放、并联模式，从而在改善拖延办、多头批、重复跑、监督难等难题中充分彰显了效率和公正价值。集中化机制合法性在于其直接源于《行政许可法》中“一个行政机关行使行政许可权，或是一个机构或机关统一受理、联合办理、集中办理行政许可”的规定，并以集中化实践明确印证了立法精神。②杨海坤、顾爱萍:《行政审批制度改革的理念重塑》，载《行政法学研究》2004年第2期。集中化机制合情性则蕴涵于“以民为本”的行政理念，③姜晓萍:《政府流程再造的基础理论与现实意义》，载《中国行政管理》2006年第5期。针对公众极为不满和反感的行政服务中推诿、扯皮、刁难的行政作风，通过集中化服务实行承诺服务及阳光操作，“把方便给予民众，把烦琐留给政府”，以期树立人性化政府形象。

尽管行政服务流程集中化显现了对既有制度的帕累托改进，④Vilfredo Pareto.The Rise and Fall of Elites:An Application of Theoretical Sociology.Transaction Publishers，1991:102.但援引世界卫生组织把介于健康和疾病之间的生理状态称为“亚健康”的说法，实际上目前行政服务流程集中化状况应该称之为“亚集中”状态。⑤［美］盖斯特·马丁:《健康传播——个人、文化与政治的综合视角》，第101页，龚文庠、李利群译，北京大学出版社2004版。其实，良性的集中状态只是一种理想的状态，故借用“亚集中”一词更能标示目前行政服务流程负向维度的状态。行政服务流程集中化这一机制供给是在现有行政体制框架内进行的，带有明显的旧制度痕迹。为了减少改革引起的震荡，服务中心很大程度上保留着相关职能部门的存量利益，只是将不同部门集中起来办各自部门的事，由此显示了回头留恋张望式的路径依赖特征。因而随着时间的推移，原制度的强大惯性自然不时地牵引着新制度回到旧的轨道上。⑥汪承亮、高尚全:《闭环监督:行政审批制度改革研究》，载《中国工业经济》2004年第8期。

佛山市作为国内开展行政服务制度改革较早的城市，继2005年全面彻底清理行政服务事项后，2006年又推动了新一轮以改革服务流程为主要任务的行政服务制度改革。佛山市首先在下属南海区试点实施精简服务环节，要求全区75%的服务事项不需经过分管局长以上服务，同时还推行“三天上报、五天办结”制，即在适当分类的基础上，对简单的专业性和技术性不强的需报上级终审的事项三天上报，本级终审事项五天办结，并已在佛山三水、高明两区推广实施。继而，佛山市2009年始还重点在工商登记、工程报建和房地产权登记三个领域开展了并联服务程序改革。工程报建并联服务改革在禅城区试点实施三年的基础上进一步向全市推广，工商登记并联服务则在顺德区试点实施一年多的基础上向禅城、南海两区推广实施，而房地产权登记联合服务在顺德区试点三年的基础上向禅城区、南海区再试点。

尽管佛山市在集中服务平台、压缩服务“内循环”，扩大并联服务，深化简政放权及推行联网服务等方面作了一些局域性服务流程集中化的有益尝试，但总体上仍然存在行政服务流程集中化难以尽如人意的现象。这在我们选取的佛山市深化行政服务改革的试点单位调查数据中表现明显，如表1所示。

目前，佛山市行政服务流程“亚集中”状况主要表现在以下三点。

其一，行政服务的多头化现象严重。如在内部服务事项上，服务科室过于分散，服务环节过于复杂，部门化、层级化色彩严重，并导致服务时限较长、即办事项较少;在跨部门服务事项中，常会因增设非法定前置环节和前置条件使更多部门牵涉服务，但是牵头协调机制的缺位又导致时常出现重复服务现象;而在跨层级服务中，简政放权的试行也使牵涉部门较多，但简政放权不彻底、不到位，并时常出现二次委托现象，使各层级管理内容和服务职责不明晰，存在着多头受理状况。

其二，行政服务的窗口化程度不高。目前，与部门利益密切相关的涉民涉企服务事项仍基本上未进入窗口。因窗口没有得到彻底授权而只是临时负责“接件”的“收发室”，不少服务项目即使已经进入窗口，在服务中心也无法得到直接支配，真正盖章还得回到各部门去。①陈伟:《当前行政审批制度改革亟待解决的主要问题及对策》，载《中共四川省委党校学报》2005年第3期。因而“窗口”“中心”的建立仅仅实现了服务场所的物理集中，而不是实质意义的服务集中，严重削弱了“窗口”“中心”的实际意义，窗口办结率低、窗口即办率低的“双低”现象较突出。

表1 佛山市深化行政服务改革试点单位行政服务流程状况表

其三，行政服务的网络化程度不足。尽管各部门都已经配置电子信息服务系统，但是信息化应用服务功能低，材料电子化、网上预审和服务结构网上查询的事项少、比例小，将所有事项纳入电子监察系统，接受实时电子监察的事项更少、比例更小。而且，各部门尚未形成统一的信息化服务平台，导致跨部门、地区之间的职能局基本上无法共享服务信息，因而在行政服务中“各唱各调”。

二、行政服务职能的归并与集中

制度经济学家道格拉斯·C.诺思曾论证了“国家悖论”的存在，指出国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。这实际道出了现代社会的无奈:许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预;但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑，有限理性的限制等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。②［美］道格拉斯·C.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》，第203页，刘守英译，上海三联书店1994年版。“国家悖论”来源于国家的“职能悖论”，国家管理必然需要服务职能，但其却又不定能带来好的效果，其根源则在于政府管理职能尚未归并与集中，政府管理基于利益的驱使过分看重并争夺服务职能，却漠视、混同规划职能和监管职能。③陈文申:《试论国家在制度创新过程中的基本功能— —“诺斯悖论”的理论逻辑解析》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000第1期。

以“窗口式”、“中心式”服务为标识的服务集中化尽管强调促进社会公共产品供应及时到位，但在机构和职能设置上并未动摇既往以服务事务为管理模块进行分块配备机构和人员的规制，仍然延续着服务职能分布过于分散，承担服务职能的科室或层级至少三个以上，同时，政策制定、执行、服务及监管等职能共存于一个科室或层级，规划、监管只为服务附带职能的职能交叉混合状态。因而行政服务的管理理念也仍旧限囿于传统框架中，动机甚至依然是试图通过行政服务来获得自身利益，认为卡住服务就万事大吉。这种明显的趋利特征所引发的行政越位、缺位、错位并存，权责脱节、权利挂钩等状况，阻碍了服务制度所在生态系统环境良性化改善，直接掣肘了行政服务流程改革的力度和进程。④张康之:《行政审批制度改革:政府从管制走向服务》，载《改革与发展》2003年第6期。

“窗口式”、“中心式”服务要真正促进政府整体行政效能提升，必然需要在倡导行政管理职能变迁中突破行政职能既定路径依赖，冲破存量利益对行政职能归并的制约，按照决策、执行、监督职能行政三分理念和行政服务相对集中原则进行职能剥离和整合，以实现与“小政府、大部门”行政管理组织模式在体制与机制上更大程度的契合。

1.明确行政服务职能相对集中化的定位。尽管行政服务“窗口”、“中心”目前不可能实现在机关内部行政服务职能的绝对集中，但是仍然可以实现职能的相对集中化。①龚虹波:《政府组织内的制度变迁——对宁波市行政审批制度改革案例的解释》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第1期。这首先要求通过实现行政职能的分立，形成决策、执行和监督三分的格局，强调不管是部门内部、还是部门之间、层级之间都尽量实现决策、执行和监督的相互分立和制衡;同时也强调实行执行职能的前移和下移，在构建集中服务平台、压缩服务环节中形成行政服务职能真正地向前和向下集中化，从而不仅实行服务阵地转移而且实现服务职能转移，从源头上消除多头、多层服务症状。②吕普生:《中国行政审批制度的结构与历史变迁— —基于历史制度主义的分析范式》，载《公共管理学报》2007年第1期。

2.构建集中化行政服务的规划和监督机制。促使政府从随意规划走向依法规划，按照法律规定设定政府行政服务行为，要求凡是与企业创办、生产、经营密切相关的职能和关联度大的涉民服务事项，全部纳入集中化管理，同时明确行政服务的公共性和服务性，以满足社会公众需求为中心，以促进市场主体发展为诉求，通过推行服务备案制、告知承诺制、一审一核制、网上服务制等服务方式实现服务服务的提速、提质。同时着力构建集中化行政服务的监督机制，要求无论是服务服务的内部自我监控、外部公众监督，还是定期检查、专员监督等专门监督都必须到位，并特别强调自下而上和左右关联的监督。③朱光磊:《中国政府过程》，第6－13页，天津人民出版社1997版。

三、服务流程优化的两横两纵框架

传统行政服务流程围绕政府部门“计划”展开，对公众诉求缺乏了解和回应。而行政服务流程优化的宗旨，即是政府部门要如同现代企业一样，彻底摒弃计划经济影响，改“计划导向”为“需求导向”，以公众服务需求为起点、创造对公众有价值的“产品”或服务为终点，提升公众对行政服务的满意度。④刘双良:《行政审批流程再造与程序创新— —“技术+人员”的双重模式》，载《理论探讨》2008年第3版。因而，作为以满足公众需求为核心的行政服务成本、质量、服务和速度等的改造活动，行政服务流程优化要以全景式视维考量如下问题:一是如何以公众为对象，建立政府职能部门行政服务服务的单一性或联合性窗口;二是如何在窗口内部，充分缩短行政服务的环节和层级，因而主要涉及的就是行政服务横向和纵向上流程运作模式的问题。由于行政服务横向和纵向上都存在部门内和部门外的区分，因此实际上是要求理顺两横与两纵的行政服务流程运作模式，从四个服务流程方向上系统性解决行政服务环节复杂、协调不畅、效率低下等问题。

基于下属区县服务流程改革试行试点中获取的实践经验，佛山市行政服务中心以“提升效能、改善服务”为原则，通过管理体制、机制和法制的一体化创新，在着力于理顺机关内部科室之间和各管理层级之间，及平行部门之间和市、区、镇(街)之间业务管理关系基础上，倡导了整个佛山市政府系统行政服务的“两横两纵”流程运行管理模式。

第一横:部门内设机构之间横向的服务流程改革。其主要任务是推动服务事项尽量向一个内设机构集中，减少交叉服务和重复服务，提供统一、规范、高效的服务服务。

第二横:同级部门与部门之间横向的服务流程改革。其主要任务是针对涉及两个以上部门的服务事项，实现部门之间关联业务信息共享和协同服务，并且推动部门服务尽量向服务中心集中，避免因流程不清、职责不清、协调不畅造成推诿扯皮和效能低下。

第一纵:部门内部上下层级之间纵向的服务流程改革。其主要任务是通过部门内部的上下层级服务权限配置，减少内部环节和层层服务，促进服务快捷、即时完成。

第二纵:市、区、镇(街)之间纵向的服务流程改革。其主要任务是针对下放事项和需两个层级以上逐级服务的事项，梳理涵盖市、区、镇(街)三个层级服务流程，形成流程顺畅、职责清晰、上下联动的服务管理关系。

四、逆向度选择:横纵框架下服务流程优化取向

既然引致行政服务流程“亚集中”状态的缘由在于政府服务职能不集中，因而服务流程优化必然有赖于以行政服务职能整合与归并为基点以达致行政服务的环节减少和时限缩短，进而消除行政服务的各类负向影响乃至历史积弊。①P.A.Hall and R.C.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalisms.Political Studies，1996(4):942.在行政服务流程横纵框架下，依照《行政许可法》的指向，有必要改变既往围绕权力而展开流程运作的倾向，基于服务导向实现行政服务流程的逆向性选择，强调行政服务重心的前向性和下向性转移。为此，应强调行政服务的“连横”，即经由服务职能横向性的关联，在横向上不管是否跨部门，要求确定一些部门科室专门承担规划、监管职能，而一些部门科室专门承担服务职能并实现窗口化，促成行政服务上的充分让权，从而使服务流程在部门间或部门内实行前移性集中化。同时，也要求实行行政服务“合纵”，即经由服务职能纵向性的整合，不管是否跨层级，要求实现上级承担决策、监管职能，而由下级专门承担服务职能，促成行政服务上的充分授权，从而使行政服务流程在层级上实现下移性集中化。

(一)关于部门内横向服务，强调统一服务

在服务部门内部横向服务方面，佛山行政服务流程改革强调原则上不新增机构和人员，也不减少机构和人员，按两类模式进行内部服务。第一，独立服务模式，将所有的服务事项或绝大多数服务业务归并到一个单独的科(股)室，该科(股)室可加挂服务科牌子，这个科(股)室只负责服务业务并成建制进驻服务服务窗口，如环保局、外经贸局。第二，统一服务模式，即对本部门的服务业务进行适当归类，相对集中在两至三个科(股)室，同时，在其中一个科(股)室加挂服务科牌子并整体进驻服务服务窗口，该科(股)室对其他服务业务科(股)室的服务业务集中办理受理、办结、发证等环节，如经贸局;或者确定一个对外的服务机构并整体进驻服务窗口，集中办理所有服务项目的受理、办结、发证环节，业务简单的直接由服务机构受理办结，业务复杂需多个科(股)室办理的，由服务机构受理后，协调汇总相关业务科(股)室意见后统一报有关领导批准并办结，如规划局。

佛山市基于管理现状，目前更强调实行统一服务模式，规划局在这方面改革比较到位，显现了较好开端。而至于职能调整后的科室将安排实现服务、管理和执法的相对独立，同时加强服务、管理与执法的沟通与协调，充分体现了行政服务流程逆向性前移集中的逻辑理路。

(二)关于部门间横向服务，强调并联服务

在服务部门之间横向服务方面，佛山市行政服务改革强调按照三类模式进行。一是统一服务模式，由地方人民政府确定一个部门受理行政许可申请，牵头研究统一办理工作机制，将外部程序转为内部程序，明确具体服务流程和服务时限，并转告有关部门提出意见后统一办理，如建设局。二是并联服务模式，建立“牵头受理、抄告相关、并联服务、限时反馈”的服务工作机制，由主责部门统一受理后，将有关信息抄告给前置关联部门，关联部门在规定期限内将服务意见反馈给主责部门，主责部门综合把关完成服务，实现“一站式”、“一条龙”式“内循环”服务，如规划局、经贸局、外经贸局。三是集中服务模式，采用“同时收件、牵头相关、同步服务、限时办结”的运作机制，将符合地方人民政府规定条件的服务事项集中到政务中心、服务大厅等地点集中办理，如环保局。

佛山市目前较为强调的是并联服务，重点在工商登记、工程报建和房地产权登记等领域，尤其是与企业群众密切相关和社会关注的焦点、热点的房地产登记方面，深入开展并联服务程序改革。对此，规划局在跨部门服务方面改革成效明显，同样体现了以向前集中的逆向转移为导向的行政流程创新的基本理路。

(三)关于部门内纵向服务，强调即时服务

在服务部门内部横向服务上，佛山行政服务改革以逆向性集中为导引，强调根据“受理、承办、审核、批准、办结、发证”等流程标准，逐项梳理事项的办理环节，目前主要采取三种模式。第一，简单服务模式，也即即时服务模式，由科员直接批准办理，受理承办和批准、办结归并为一个环节或经过受理承办、复核办结两个环节，在时限上一般要求即办。凡是服务标准明确、条件简单，不涉及重大和影响全局的事项，只是对形式进行审查的事项，向中间管理层下放终审权，减少管理层级。第二，特殊服务模式，这种特殊模式往往要经过听证会、现场踏勘、组织专家论证评审、集体讨论决议等程序才能审定，要求在法定期限内适当压缩服务时限。对于涉及公共安全、稀缺资源和社会公共资源的重大、复杂事项，执行特殊程序。第三，一般服务模式，一般程序经过受理承办、批准两个环节，或受理承办、审核、批准、办结四至五个环节，原则上经过科(股)长或分管副局长就可以审定，要求采取三天上报、五天审结，涉及请专家评审、大量图纸的实质审查、勘察现场等环节，可以将服务时限延长至十个工作日。除去适用简单和特殊模式事项之外的事项都适用一般模式。

佛山市要求执行即时服务程序和一般服务程序的事项原则上达到本部门事项总数的80%，并特别倡导即时服务程序，要求执行即时服务程序的比率(即办率)必须达到30%。而外经贸局在此方面堪称表率，目前即办率达到52%。在此，其改革方向较为明显的体现是在行政流程上以重心的下向性转移为取向从而实现服务流程的逆向性集中。

(四)关于部门间纵向服务，强调委托服务

在服务部门之间纵向服务上，佛山市主张按两种模式进行。一是委托服务模式，按照简政放权的基本宗旨，彻底下放终审权，由下级机关终审并按简单程序和一般程序审查，如只需进行形式审查的，总时限不得超过十个工作日。原则上与企业、群众生产生活密切相关且业务量较大的事项一律要实行委托服务模式，实现在各区或各镇(街)就近服务。二是自行服务模式，即按照“一放一收”原则，在充分强调服务权委托下放的情况下，也强调部分收权。对涉及公共安全、稀缺资源和社会公共资源等执行特殊程序的重大、复杂事项，涉及重大规划、会产生重大污染、基础设施建设项目的服务事项，上级部门委托的事项，终审权不在本级部门的服务事项，由市设立的评审委员会等机构评定的事项，下级服务机构暂无能力承接的服务事项，以及跨区管理的事项，则取消下级机关的初审环节，由基层窗口接件受理或加具初步意见后，直接上报上级业务对口单位。基层窗口初步意见只作为上级业务对口单位的服务参考意见。

佛山市目前非常强调委托服务，主张放权单位可根据实际情况选择适当的方式下移服务服务，在公章使用和管理上也可选择下放业务专用章委托管理或下放套章打印的证照文本等方式，并且在符合基层实际需要和承接能力情形下也倡行将执法职能下移，不过绝对禁止上级委托下放事项再次委托。在此方面，代表性的改革可见文广新局委托服务状况。在此环节上体现的仍是逆向性流程重心转移，凸显了纵向性的行政服务下移状态。

五、行政服务流程逆向度优化的配套措施

在“横纵优化”服务流程框架下显现强调统一服务、并联服务、即时服务和委托服务的“逆向度”的服务流程优化趋向时，为真正实现其职责导向而非职权导向，还必须强调服务流程优化配套措施的完善。

(一)建立行政服务“窗口式”办公制度

行政服务“窗口式”办公强调各级服务单位单独设立或在各级政府建立的服务中心设立对外服务服务平台以办理行政服务业务，并兼具受理相关来电来访、咨询等职能。①张霁星:《行政许可服务中心职能作用及发展分析》，载《中国行政管理》2006年第2期。服务“窗口”职能要充实，业务人员要到位，服务授权要到位，所有服务事项向服务窗口集中，将接件、受理、服务、办结等各个办事环节都尽量在“窗口”进行，提高窗口办结率、窗口即办率。佛山市就非常强调加强“窗口式”服务，要求窗口办公率达90%，窗口办结率达80%。

(二)搭建行政服务一体化网络平台

在服务方面，还应全面推广应用一体化规划政务信息平台的建设，通过信息化手段推进行政服务流程化管理，全面实现服务服务的电子化。②张勇:《政府网上审批管理模式创新研究》，载《江南论坛》2007年第5期。信息化系统可根据权限配置提供统一的服务办事指南、服务流程及服务表格的下载、表格上传，并要求承接单位应使用放权单位提供的业务操作系统行使下放事权，需逐级上报服务的应在统一的业务操作系统中进行联网服务，实现服务“内循环”的网上一站式服务。

(三)强化行政服务的针对性监管制度

关于服务监管，主要为通过制度明确对涉及资源开发利用、公共利益安全和重大规划建设的，需经过听证、专家论证、技术审查、集体决策的，实行社会性管制。而其他的事项则是实行尽量将行政化服务改为市场化选择的经济性管制，将事前服务改为事后备案、实质审查改为形式审查、前置服务改为后置服务。同时还应建立行政服务的办件抽查制度、回访评议制度、社会监督员制度及责任追究制度。

徐刚(1973—)，男，江西九江人，管理学博士，华南师范大学公共管理学院副教授。

国家社会科学基金项目“我国政府机构编制改革综合研究”(10CZZ021);教育部人文社会科学研究项目“政府机构人员－职位适配性研究”(09YJC630093)

2010－05－02

D630

A

1000－5455(2011)03－0121－06

【责任编辑:王建平，于尚艳】