策略性行为在基本养老保险中的发生及矫正

关 博

(中国人民大学公共管理学院社会保障研究所,北京 100872)

一、基本养老保险中的策略性行为概述

1.策略性行为的概念

策略性行为 (Strategic Behavior)的概念最早由经济学家谢林提出,当时被定义为:企业通过影响竞争者对该企业的预期,使竞争者在预期的基础上做出对该企业有利的行为[1]。这个提法实际是修正了完全市场理论,在完全市场的基本假设下,因为市场竞争是充分的,存在足够多的生产者,所以企业只能被动地接受市场均衡价格。而策略性行为理论则是认为企业作为微观经济主体,不是市场均衡价格的被动接受者,而可以根据周围环境变化,灵活作出反应,乃至主动去影响其他经营主体,进而进行定价。后来策略性行为这一分析视角被公共政策分析领域借用,用以分析制度规则与政策对象行为选择的互动。在基本养老保险领域的策略性行为可以被定义为参保个人和企业基于对基本养老保险制度认知,有意识、有目的地调整行为方式,以实现自身的利益改进。行为者行动存在时并不一定有明确的目标和严密的计划,但也并非因此不合理,它的合理性存在于对一定背景下机遇的把握和对其他行为者行动以及他们之间建立的利害关系的掌握上[2]。

2.关于公共养老金领域策略行为的讨论

养老金领域一直是学界研究的重点领域,策略性行为理论也为研究养老金问题开拓了新的视角。Bernheim等 (1986)研究发现,引入社会养老保险之后,老年人会有更强的策略性遗产动机,以弥补因为家庭内部经济联系被社会保障部分替代之后,子女关心照顾的下降[3]。Feldstein(1998)提出,通过采取策略性行为,人们可以像那些市场竞争中的不幸者、老年人,残疾人一样,享受到养老保障待遇[4]。Brown(2006)基于生命周期模型框架分析,认为考虑到可能采取的策略性行为的话,个人会以未来的社会保障待遇给付为抵押进行借贷,从而影响终身资源配置[5]。Scheubel (2010)等人通过实验室法研究表明,人们普遍会对提高退休年龄的养老金改革议题作出策略性回应,低估自身未来的预期劳动能力,从而抵制提高退休年龄议题的通过[6]。

除了个体的策略性行为之外,政府作为公共养老的主体之一,它所采取的策略行为也被学者们关注。Dalen和Praag(1993)认为政府会采取跨时策略性行为,即影响未来养老金的缴费率和利率水平,来应对可能的养老金困境,使用经济增长模型模拟表明,和完全竞争假设相比,政府的策略性行为会导致更低的福利水平[7]。Schludi(2001)从政治经济学的视角,研究了欧洲国家养老金改革中,政府与反对党、政府与工会之间的策略性博弈,并探讨了达成政治联盟的条件[8]。

和国外学者比较丰富的研究相比,国内学者目前对于公共养老金中策略性行为的探讨比较少,在研究的广度和深度上都亟待发展。叶响裙 (2001)基于案例调研和文献调查,对于我国基本养老保险政策实施过程中,企业和执行机构的策略性行为进行了具体分析[9]。朱永虹,邵伟 (2009)探讨了养老保险征缴中企业行为的策略性选择,认为养老保险制度推行中遇到的企业隐瞒员工工资收入、拒绝缴纳养老保险费问题,说明了制度本身存在先天不足[10]。此外,朱永虹,邵伟 (2009)还对农民工社会养老保险中企业的策略性行为进行分析,并提出制度构想建议[11]。

3.我国基本养老保险中的策略性行为

面对基本养老保险制度,企业和个人除了完全遵从制度要求,严格履行应尽义务之外,还可能采取退出行为和抵制行为。前者是指企业和个人对于现有基本养老保险供给不满意,可以拒绝消费当前的产品,进而选择其他供给主体提供的替代品,例如在社会保障改革起步,制度尚不完善的时候,一些企业为了让自己的管理人员获得更高水平的保障,选择以商业年金替代社会养老保险。退出行为是参保企业和个人作为养老保障产品消费者行使自由选择权,表达对于基本养老保险制度否定甚至反对的态度。抵制行为是指企业和个人既不完全认同基本养老保险制度可以为其带来最大利益,也不完全遵守,但是不公开地表达否定或者反对的态度,而以表面上的遵从或者认同掩饰自己消极的看法,行为者会采取一些措施对于养老保险制度的目标、手段、内容或者适用范围进行修改,以尽力消解制度对其造成的影响,实现利益增进。对基本养老保险制度而言,抵制行为的选择有很多种,包括个人选择提前退休,企业瞒报缴费基数,少报职工人数等。

从实际表现来看,抵制行为的发生远远多于退出行为,这样的格局是由以下几个因素导致的。首先,基本养老保险制度具有公共物品属性,政府垄断提供,以法规为保障强制消费,并不存在一个竞争性的市场,个人和企业也没有可供选择的其他合法替代产品,企业和个人没有表达其选择偏好的现实基础。其二,企业执行退出策略的成本高昂。在我国,虽然市场已经在资源配置中发挥基础性作用,但是各级地方政府对于社会资源配置,尤其是企业休戚相关的土地资源、金融资源走向的影响力仍然不容忽视,所以企业会避免风险,不愿意公开表达对于公共政策的异议,进而被视为不合作的对象而遭到惩治,会尽量以合作的态度执行基本养老保险政策。其三,企业和个人不拥有退出政策的渠道。基本养老保险制度是以国务院和各级地方法规为依据强制实施的,没有赋予企业和个人合法的选择权。企业如果拒绝参保会被劳动监察部门和社会保障部门惩罚。对于个人而言,社会保障费是源泉扣缴,在个人拿到工薪收入之前已经被代扣完毕,执行退出策略在技术上不可行。

二、基本养老保险中策略性行为的发生机理

1.自利动机是策略性行为发生的内在诱因

根据西方经济学基本假设,每个人都是“理性经济人”,即以追求自身利益最大化为一切行动的出发点。虽然经典的经济人假设是一种理论真空中存在的概念,对现实中广泛存在的利他主义行为缺乏足够的解释力,也被很多学者所批评反对。但是任何人也不能否认自利取向是人类行为的基本动机之一,显著地影响着各种经济活动。

阿罗在1951年证明:在公共选择机制下无法将所有人的福利偏好转化为整个社会的福利偏好,那么也就意味着任何公共政策都很难实现整个社会所有成员的帕累托改进,相反在一些人受惠于政策的同时一定会有人相对福利受损,这是公共政策重新切割社会福利的必然结果。在基本养老保险政策的实施中,政策的目标群体并非拥有相同的福利函数,有些企业和个人会感觉到自己“吃亏”,这种相对的福利受损既可能是和制度实施之前的状态进行比较,也可能是相对其他参保者而言福利改进较小。在自利动机的驱动下,福利相对受损的政策对象为了实现个人利益最优,可能会努力抵消政策对自己造成的影响,即采取抵制行为。如果政策的影响显著,造成的后果超出了高昂的退出成本,企业和个人在权衡成本收益之后甚至会公开自己对于制度的否定态度。

2.预算约束是策略性行为发生的外在推力

基本养老保险虽然由政府举办并提供,但是并不具有完全的公共物品属性,制度供款并不来自于当期财政的一般转移支付,而是来自于参保企业和个人的缴费。应该承认,依据其他国家的制度缴费率和待遇水平比为参照,我国基本养老保险制度的供款负担是比较重的。根据《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发 [2005]38号文),基本养老保险制度的缴费比例被确定为企业缴纳职工工资总额20%,个人缴纳缴费工资基数的8%,这一供款水平是明显偏高的。世界银行的经验表明,超过20%的强制供款比例就会给个人造成很大的直接成本。美国社会保障企业负担水平为10.75%,德国根据企业性质为17.99%到21.99%,日本为13.7%至28%,OECD国家的平均缴费率为19.5%[12]。因为统计口径的差异,这里所说的其他国家缴费比例所支持的险种不仅仅包括养老,一般还会包括遗属和工伤的内容,即用更少的缴费实现了更多的风险保护。

在国际分工中,我国企业多处于产业链的中下游,产品的利润比较薄,经济基础比发达国家的企业差,社会保险负担能力也比较低,过高的养老保险缴费与企业现有财力水平不匹配,削弱了企业的盈利能力[13]。为了保证企业的基本运转,一些企业,尤其是经营困难企业的管理者就会以少缴、瞒报或者拖欠社会保险费的方式缓解当期财务压力,以保障经营基本开支不被挤占。回顾社会养老保险改革历程会发现,我国企业经营最困难的时候也是养老保险策略性行为发生严重的时候。上世纪90年代末,我国国企在内外需双不足的压力下开始改制,大批国有企业不能适应市场经济而濒临破产,这一时期养老保险费欠缴问题也相当严重,截止1999年底,全国企业共欠缴养老保险费共383亿元,其中1000万元以上的欠费大户有200余家,欠缴费用的主体部分是养老保险费。

3.制度设计缺陷是策略性行为发生的必要条件

公共养老金制度设计的缺陷,造成策略性行为在技术上存在可行路径,即政策对象有可能在维持表面态度遵从的同时采取消极抵制和越轨行为。这些设计缺陷体现在以下的几个方面。

首先提前退休津贴的存在会刺激参保者提前离开劳动市场。我国基本养老保险制度中的社会统筹部分,在计算发放的时候实行确定给付制 (DB制),即制度建立者按照一个既定公式承诺参保人员的退休后待遇,理论上劳动者只有工作达到正常退休年龄时,才能获得全部既得权益 (Vesting Benefit)。也只有在正常退休年龄的时候,制度在精算上才是平衡的。但是为了保护劳动者,并尊重劳动者的工作、闲暇选择权,一般公共养老金制度都会允许提前退休,只要达到提前退休年龄之后,劳动者就可以获得全部既得权益。从而制度对于提前退休的参保者给予了一个“提前退休津贴”,从财务上鼓励了提前退休行为的发生[14]。

其次是正规部门和非正规部门的人为分割,诱使劳动者转入非正规部门就业,以逃避缴费。从各国公共养老金发展路径来看,一般最初的制度起点只是覆盖正规就业部门,非正规就业部门是逐步纳入的,在一些制度要件的规定上和正规部门存在着差异。我国基本养老保险制度在制度设计上也存在正规部门和非正规部门的差异,正规部门职工养老保险的总供款率为28%,而自雇者和灵活就业人员的供款率为20%。世界银行曾经在《防止老龄危机》的报告中提醒:如果逃避到非正规部门比较容易,工人们对于高供款率的反应就是采取策略性行为,以退出缴费者的行列[15]。

最后,正式规则约束力有限也减少了策略性行为发生的机会成本[16]。目前用于规范社会保险征缴、发放环节的法规和部门规章包括《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险费征缴监督检查办法》、《社会保险稽核办法》等,这些法律的颁布有效遏制了企业和个人策略性行为,对于纠正策略性行为的不良后果,提供了政策支持。以2003年至2007年为例,全国各地共查处企业少缴各项保险费203亿元,已补缴到账165亿元。共查处26万人有欺诈、冒领社会保险待遇的行为,欺诈、冒领养老金6亿元。累计清欠应缴费用945亿元[17]。虽然和制度建设初期相比,正式约束机制有所加强,但是其制裁手段和力度仍然不足以制约企业和个人作出策略性行为决策,这主要是因为基本养老保险执行环节的主要法律依据是劳动社会保障部的部令,法定权限有限,从而导致社会保险管理部门不具有有效的行政强制力,对企业很难形成正式约束与控制。

三、策略性行为造成的危害

1.削弱制度的保障功能

当探讨一项公共政策的时候,首先需要关注的是这个政策的目标是什么,政策对象与政策本身的交互影响应该以保证政策目标有效实现为前提。养老保险制度是为了保障老年公民在年老丧失劳动能力时,仍然能够得到足够的经济收入,以维持基本的生活水平并且共享社会经济发展成果的公共制度安排。其制度目标应该是为老年公民提供充足的经济保障,如果策略性行为最终导致了养老金替代水平的显著下降,那么就是对于政策有效性的危害。策略性行为作为机会主义行为的一种,行为主体进行决策的时候都是本着自利动机,理性经济地作出符合个体最大利益的最优决策。但是微观经济学中“理性经济人”假设的前提是个体拥有完全的信息,对于自己终身的每一刻的福利函数,也可以作出最优化的安排。而实际中行为主体信息是极其有限的,不仅是对于外部环境信息获取不足,对于个人的终身福利最大化安排,也很难有清晰的认识。例如现行养老金制度下,因为存在提前退休津贴,参保者会依据已知信息和货币的时间偏好,对于终身收入如何平滑作出选择,决定提前退休。但是从其整个生命周期分析,决策时刻的最优选择并不符合一生收入的最优配置,在某一时刻依据有限信息作出的理性选择很可能是短视、非理性的,行为主体将可能陷入保障相对不足的困境。为了更清晰地说明这一点,本文建立了一个个体精算模型对这一过程进行模拟。

如果制度允许提前退休,最低提前退休年龄为t',那么参保者在权衡货币时间价值和养老金未来权益积累之后,如果作出了策略性行为决策,即提前退休,那么他的退休年龄就提前至t'+b,b≤t-t'。

那么其退休前积累的养老金权益总额计算方式即变为:

本文使用B'与B的比值来测量提前退休与正常退休的权益差别,如果提前退休为理性经济的选择,那么应该有B'>B,但二者之间的大小关系并不是一定的,将取决于gy、r、r'等诸多变量的取值。

为了进行权益比较,下面将根据中国实际将具体数值代入模型中的变量,以进行计算。目前我国参保者个人缴费全部记入个人账户,而企业缴费全部进入统筹账户,因此Cr=8%。个人账户养老金的记账利率一般为银行一年期定期存款利率,据此设个人账户记账利率r=2.25%,设gy= 10.0%。。假定职工22岁参加工作并加入基本养老保险,退休年龄为60岁,提前退休年龄为55岁,即a=22,t=60,t'=55,在职期间的工资水平等同于社平工资并同比增长。统筹部分的替代率R取决于缴费年限,每缴费一年增加1%,将统筹养老金调整系数定为3%。根据我国第五次人口普查数据,我国城镇居民平均预期寿命为75.21岁①国家统计局网站:www.stats.gov.cn。,过去的经验数据表明,人口的预期寿命都是不断增长的,并且增长的速度要超过我们的预期估计,因此可以适当高估预期寿命为77岁。据此计算在不同退休年龄情况下,职工终身养老金权益积累 (如表1所示)。

表1 职工提前退休与正常退休养老金权益比较

如上表所示,随着退休年龄的提前,参保者终身养老金权益递减。而且要考虑到提前退休意味着退休年限的增长,即由养老金提供支持的年份将变得更长,那么提前退休者每年所能获得的养老金水平将更少,在老年经济安全上会面临更大的风险。有限的养老金不能提供充足的保障,因此对于采取提前退休策略的行为主体而言,这一选择并不符合自身利益最大化安排。

2.影响制度财务平衡

如前文所述,我国基本养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的组织方式。社会统筹部分采用现收现付制的财务平衡模式。所谓现收现付制是一种当期横向平衡的财务制度,它是由在职一代人缴纳社会保险税 (费),形成基金,用于满足退休人员的养老金需要。根据以支定收的原则,保证养老基金在满足当期支出后,不留有过多的结余。现收现付制的实质是用于维持老年人收入的一种转移支付,它是用当代人创造的财富为上代人的老年消费提供支持。而当前一代人通过向制度供款,获得了未来领取养老金的承诺。根据我国有关政策,企业需要按在职职工核定缴费工资总额的20%缴纳社会保险费,企业缴费全部进入统筹账户,即构成了社会养老保险基金的当期收入,并随后被用于支付当前退休者的基础养老金。如果一些企业出于财务压力或者基于自利动机采取策略性行为,例如瞒报低报缴费基数、拖欠社保缴费,那么制度的当期基金收入就会下降。然而制度承诺给已经退休的人员的基础养老金待遇不会轻易改变,即支出对于收入变动的敏感性很低,那么在企业供款不足的情况下,制度的当期负债可能就会大于收入,呈现出入不敷出的状态,从而导致制度财务上不可持续,发生支付危机的风险加大。

3.损害制度的经济效率

以制度经济学的观点看,基本养老保险制度是政府与企业和个人之间关于养老保障产品如何提供的问题达成的社会契约性的安排:政府运用自己的公共权力,以法律为依据,直接出面供给公共养老保障产品,强制所有符合一定条件的企业和个人与其达成交易。企业和个人不能因为养老保障产品的供给数量与质量和政府协商,只能被动地接受政府的法律法规约定,同时也不能因为经营状况和财务水平差异要求豁免。基本养老保险制度之所以采取强制实施,强制性原则虽然牺牲了个体的选择权,忽视了人与人之间的偏好差异,但同时减少了政策制定者和政策对象之间达成交易需要的交易成本,遏止逆向选择和道德风险等机会主义行为,以最大限度地克服制度运行所发生的效率耗散和政策实施过程中的阻力。然而策略性行为的发生意味着政策对象会对公共政策给予反馈,采取公开退出或者私下抵制的方式规避政策的既定目标,如果单纯依靠企业和个人的自觉性,强制性原则并没有得到认真遵守,因此政府不得不花费更多的行政资源对不合作的企业和个人进行说服,必要时候会采用强力手段。政府管制行为并不是没有成本的,政策的交易费用会上升,执行效率下降。

这里所说的经济效率不仅包括增加执行制度的成本投入和减少制度产出,策略性行为还会通过影响企业和个人的行为选择,导致市场扭曲,偏离均衡状态,经济资源的最优配置无法达成。例如受提前退休津贴的刺激,消费闲暇的相对价格下降,个体即使减少劳动时间仍然可以维持较高水平的收入,劳动的收入效应大于替代效应,为了获得最大化的效用满足,个体可能会调整劳动和闲暇决策,倾向于提前退休,即选择更多的闲暇,减少劳动投入,从而导致整个社会的劳动要素供给不足。生产可能性曲线内移,经济产出较最优产出下降。

四、矫正策略性行为的措施

1.统一制度结构

目前基本养老保险制度呈现出正规部门和非正规部门二元分割的状态,正规部门的参保者相比较而言缴费率更高,待遇给付条件更为严格。二元的制度结构一方面是对于正规部门劳动者平等的养老保障权利的不尊重,他们承担了更高的缴费水平,但是待遇给付没有同比例增加。另一方面人为造成的制度要件的差别化为参保者的策略性行为提供了制度化的路径和财务刺激,如果有可能的话,人们会在自利动机的驱动下从正规部门逃离至非正规部门,从而躲避比较高的缴费,又可以比较灵活地安排退出劳动的时间。如果可以实现基本养老保险制度结构的统一化,所有劳动者,无论其职业如何,是服务于正规部门还是非正规部门,都统一按照劳动收入的一定比率缴纳养老保险供款,养老金水平的确定方式和领取条件也都一致,那么劳动者改变就业方式在基本养老保险待遇方面不会获得任何额外的回报,即策略性行为在经济上丧失了存在的现实依据,任何一个理性经济的个体不会再进行类似的行为选择。

2.加强约束机制

策略性行为是公共政策执行过程中所发生的逾矩行为,政策对象通过曲解、变通政策适用条件、实质内容,乃至公开不遵守政策,实现公共政策实践结果与原有目标相背离。策略性行为的发生是政策对象自身和外在制度性结构共同作用的结果,单单加强约束机制不能从根本上消除其产生的土壤。但是强力的约束机制可以增加策略性行为的成本,当企业和个人意识到采取策略性行为的话有很高的概率被发现,并且将面临严重处罚的时候,就可能作出遵守公共政策的选择。

为了增强现有约束机制的约束能力,应该从以下几个方面改进制度。首先,增加惩罚的严厉程度,使得有采取策略性行为动机的企业和个人认识到不遵守制度将面临什么样的严重后果。其次,加强监督机制,即增加采取策略性行为受到惩罚的可能性,对于公开违背政策的行为,发现一起,查处一起。因为对于政策对象而言,约束机制的威慑力不仅在于惩罚手段有多么严厉,还在于惩罚有多大可能性发生。最后,重视非经济性的约束手段。对策略性行为的惩罚不仅仅是当前部分财产的剥夺,还包括在法律框架的许可内,对于违规者进行适度曝光,使他们承担因为名誉丧失而带来未来可能发生的收益的损失。尤其在现代社会中,诚信的价值日益凸显,无论是企业法人还是每一个自然人都非常重视自己的名声信誉,当他们预期到某种策略性行为可能会导致自身可信度下降,形象趋于负面的时候,自然会中止行为的发生。

3.进行教育引导

策略性行为发生的内在决定性原因是个人与企业的自利动机,只要有可能,追求效用最大化的个人和追逐利润最大化的企业总会调整行为方式,以选择带给自己更高收益的机会。在经济活动中,人们都会以最有利于自己的方式行为,这是人类的天性,无法通过外部强制约束压制。况且当前的基本养老保险制度在制度建设上,尚未做到至臻至善,制度设计缺陷为策略性行为的发生提供了技术操作路径和经济刺激。作出理性最优选择的重要前提假定是完全信息,但是从现实约束条件看人们很难在每一时刻获得充分、准确、恰当的信息,从而作出的选择也是不明智的。因此基本养老保险政策的执行机关可以采用教育说服的方式,使个人和企业逐渐认识到一些策略性行为虽然当前看能获得一些超额收益,但是在损害自己的长远利益,属于竭泽而渔。例如提前退出劳动队伍虽然能够获得所谓“提前退休津贴”,但是却使自己暴露于老年经济保障不足的风险之下,不符合整个生命周期下的最优福利安排,甚至有发生老年贫困的可能。当策略性行为的不良后果被充分认知之后,一方面大家会逐渐接受由公共政策对个人老年经济安排进行调整,以减少未来的不确定性,获得更加稳定充足的保障;另一方面则会改变短视的行为取向,不去主动选择策略性行为。

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