行政执法与刑事司法衔接问题研究——以程序衔接机制为视角

□ 耿 刚，范昌龙，王 毅

（扬州大学，江苏 扬州 225009）

行政执法与刑事司法衔接问题研究
——以程序衔接机制为视角

□ 耿 刚，范昌龙，王 毅

（扬州大学，江苏 扬州225009）

行政执法与刑事司法衔接问题一直是我国司法实践中难以解决的问题，其中两者相衔接的程序衔接机制是行政执法与刑事司法衔接问题的重中之重。本文从行政执法与刑事司法两者的程序衔接机制上现存的主要问题出发，深入分析两者程序衔接机制问题的根本原因，提出了从完善立法模式、确立检察院独立地位、规定具体的内部衔接部门、制定两机关对相关案件的职责和移送程序、完善相关的配套制度等方面来解决行政执法与刑事司法程序衔接机制上的问题，以期实现行政执法与刑事司法程序的有效衔接。

行政执法；刑事司法；程序衔接

一、行政执法与刑事司法衔接概念与问题

首先，对行政执法与刑事司法等相关概念进行界定，行政执法机关是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。[1］行政执法是指国家行政机关、被授权或受委托的组织根据其职权对违反行政管理法规的违法行为所采取的管理和处罚行为。刑事司法机关，是指依法具有刑事执法权的组织，主要是公安机关、人民检察院、人民法院。[2］（p309）刑事司法则是指国家司法机关对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为所采取的处罚行为。

一般而言，当行政执法机关的具体行政执法行为的客体是行政违法行为，但如果该行政违法行为达到一定的社会危害程度并触犯了刑法，此时，行政违法行为便转化成为刑事违法行为即犯罪。那么，对该行为的处理也就相应地由行政执法范畴进入到刑事司法范畴，但是由于在现实操作中大量行政执法机关不依法向司法机关移送涉嫌犯罪的案件，导致社会生活中出现了大量以罚代刑、有罪不究的情况，严重地破坏了社会主义市场经济秩序，影响了社会主义法治的进程和社会稳定。对此，中央高度重视，制定了一系列相关法规、文件，2001年4月国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（以下简称《决定》），同年7月公布实施了行政法规 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号），规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院的监督。在此基础上，最高检于2001年12月3日印发了 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），规定对行政执法机关向检察机关移送的案件，检察机关受理、审查、立案、复议、立案监督等程序。此后，2004年3月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室 （以下简称“整规办”）、公安部在总结经验的基础上，联合签订了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（高检会〔2004〕1号），意在解决“信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题”。2006年，最高检、“整规办”、公安部、监察部联合下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号），意在加强有效衔接，并明确规定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督。这一系列行政法规、规定、意见的颁布，为检察机关依法介人行政执法活动提供了法律依据，同时也使该项工作的开展有法可依。

行政执法与刑事司法相衔接的核心是程序问题，[3］对行政执法与刑事司法的衔接程序进行研究，其目的在于推动行政执法机关将处在行政执法环节构成犯罪的案件依法移送给有刑事案件管辖权的刑事司法机关定罪处刑，从而实现行政执法与刑事执法的有效衔接，避免出现行政处罚代替刑事处罚，导致有罪不究的现象发生。本文着重从程序的衔接机制角度出发来研究公安机关、检察机关与行政执法机关案件的衔接中出现的问题，并提出相应的完善与解决对策。

二、行政执法与刑事司法衔接程序现存的主要问题

行政执法与刑事司法衔接程序现存的主要问题是行政执法机关与刑事司法机关无法有效连接，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关数量少、移送涉嫌犯罪案件的数量少①2000年至2005年，全国商标管理部门共查处商标侵权案件17．4万件，而向公安机关移送的涉罪案件却只有559件，参见敖蓉．五部门联手打 击 知 识 产 权 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．asp？newsid＝993；也有“四多四少”的提法，主要是指，即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少，参见李和仁．形成打击经济犯罪的合力——建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会述要[J］．人民检察，2003，（12）．，主要表现在以下三方面：

（一）行政执法机关不依法移送涉罪案件

在我国具有行政执法主体资格的行政机关很多，如城管、规划、税务、工商、卫生、药监等等，但是并不是所有的行政执法机关都能与刑事司法机关保持很好的衔接。在实践中，行政执法机关对于大量应移送的涉罪案件只作为一般的行政违法案件给予行政处罚结案，大量以罚款代替刑事法律制裁，造成大量犯罪案件被当作行政违法案件；甚至还会出现行政执法机关和公安机关相协商不进行移送的现象，这是由于行政执法机关和公安机关都行使国家行政权，权力的同属性决定了利益的共生性，这就导致两者在共生利益的驱使下，存在私下沟通、将衔接机制演变为“串通机制”，共同消解涉罪案件。②2000年至2005年，全国商标管理部门共查处商标侵权案件17．4万件，而向公安机关移送的涉罪案件却只有559件，参见敖蓉．五部门联手打 击 知 识 产 权 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．asp？newsid＝993．

（二）移送与接收案件的程序不明确

行政机关在遇到无法处理的案件时想到移送，但是移送的程序不明确，如关于移送的标准问题，移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等问题；与此对应的司法机关对案件的接受程序规定不明确，例如，检察机关内部应由何部门进行接收、接收的程序、反馈机制，以及接收后认为不应当接收等各种情况的该如何处理都没有明确的程序规定。

（三）对于案件定性及证据衔接的程序问题

产生行政执法机关与刑事司法机关对于案件定性及证据的程序衔接问题主要原因是行政执法机关与公安机关或者检察机关对于某个案件定性以及行政执法证据收集与司法机关证据收集的标准存在分歧，由此导致行政执法机关与司法机关对案件定性意见不统一，并容易发生相互扯皮、推诿以至于不移送或者草率移送的现象，进而影响及时、准确地打击犯罪。这样不仅忽视了对是否构成犯罪的审查，也不利于收集固定证据，待到检察机关监督后，即使移送案件，也因某些案件的证据不能收集，使案件无法进入司法程序。

三、产生行政执法与刑事司法程序衔接问题的原因

（一）现有立法不高且缺少关于衔接程序的详细性规定

首先，行政执法与刑事司法的衔接机制的规范性文件效力位阶不高，其中国务院的《决定》属行政法规，高检院的《规定》属检察机关部门的内部规定，检察机关与公安机关、监察机关等会签的文件，没有严格意义上的法律约束力，因而导致有些行政执法机关未能参与到“衔接机制”中来，或是参与了，各项工作还无法落实到位，衔接机制还不具有普遍适用性。

其次，这些规定和意见虽然确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，但是原则性规定多，实务性规定少，缺乏可操作性，对于案件何时移送、移送前如何进行行政处罚等问题没有明确规定。例如，在最高检制定的 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》所确定的是检察机关对行政执法机关已移送的涉嫌犯罪案件有立案监督权，《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》中提出了“经协商同意，（检察机关）还可以派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应予配合”等等，上述规定是非常原则的，对行政执法机关不依法移送涉嫌犯罪的案件不具有强制性和约束力。正如王金国指出的：“这些规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的深层次问题……文件中较多的内容是口号性的、倡导性的、调和性的、建议性的，缺乏规范性和刚性。”[4］

（二）狭隘部门利益的驱动

正如孟德斯鸠所说的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”。行政执法中办理的经济类案件往往涉及到金钱和利益，在利益的驱动下，行政执法机关认为，自己处罚的案件一旦移送交给公安司法机关，就等于让渡了对违法者的控制权，会影响到自己行政执法单位的利益，所以行政执法机关往往是以罚款兑现行政处罚的目的，出于保护部门利益的考虑，行政执法机关处理的大部分案件都不会移送到公安司法机关。即使行政执法机关向公安司法机关移送了案件，也是因为涉及到自己无法处理的一些案件，需要刑事司法机关来处理时才进行移送，而这样的移送是“一送了之”，之后不去配合刑事司法机关的相关处理，也不去关心刑事司法机关的处理结果，最终导致案件线索流失，犯罪分子逃避刑事责任。

（三）检察机关的监督不力

我国《宪法》第129条明确规定，检察机关是法律监督机关，检察机关对行政执法的监督是检察机关行使法律监督权应有之意，是行政法治的应有之意。但是现实中检察机关在国家权力体系中的设置与其在实践中的实际状况不相符，目前，检察机关的管理体制为双重领导，导致检察机关在人、财、事等方面处于尴尬境地，难免受制于地方政府、受制于行政权，不能真正独立地发挥监督作用；此外，由于检察机关对行政机关执法过程的监督缺乏直接的法律依据，导致对行政机关的执法不敢监督或不想监督，监督重形式轻实效，导致了行政权的肆意膨胀和迅速蔓延，检察机关对行政执法机关的监督无从谈起。

四、行政执法与刑事司法相衔接的实现途径

（一）改变现有的立法模式完善行政执法与刑事司法的衔接

解决我国行政执法与刑事司法衔接问题，仅靠国务院、最高检、公安部等部门的还不完善、不具体的原则性规定，不能从根本上解决我国行政执法与刑事司法衔接的问题，需要改变现有的立法模式，需要分阶段进行：

第一阶段，可先由国务院和最高人民检察院整合现有规范性文件，因为这两个机关分别系行政机关和检察机关的最高领导，不仅有权对各自的执法领域进行规范，涉及检察机关的，由最高人民检察院以司法解释的形式对相关问题加以规定；对于涉及行政机关的，由国务院制定行政法规加以规定，以此来提高立法层级，增强法律约束力，统一执法依据，而且可通过联合行文对整个衔接程序的具体事项做出规定。

第二阶段，待时机成熟，可再由全国人大常委会制定统一的衔接标准，以加强行政执法机关与刑事司法机关的合作，完善行政执法与刑事司法的程序衔接机制。

（二）完善行政执法机关内部的衔接

笔者认为，完善案件移送的机制重要的是明确行政执法机关与刑事司法机关内部各个部门的职责，对各机关内部的衔接部门进行规定，防止各机关内部部门出现的推诿扯皮现象。根据行政执法机关、刑事司法机关内部部门处理行政执法与刑事司法衔接案件的权责，明确各机关内部部门的职责。

⒈在行政执法机关内部建立调查、处理相分离的模式。调查、处理相分离模式就是指，相关的案件先由行政执法办案人员负责调查行政违法案件，提出初步处理意见，然后交由行政执法机关法制部门审查，提出行政处罚或移送刑事司法机关立案侦查的建议。[5］（p268）以改变原有查处行政违法案件由一个部门单独负责的模式，加强内部的监督和制约。

⒉在行政机关内部健全错案追究制度，正确界定错案标准。目前不少行政执法机关把错案追究的标准定位于有没有行政复议改变处罚决定的案件，有没有行政诉讼败诉的案件；而对于程序违法，或者已构成犯罪的却不移送、对以罚代刑的也不视为错案予以追究，这就使得对于涉嫌犯罪的案件不移交刑事司法机关的错误不能得到追究。因此，行政机关内部应正确界定错案标准，健全错案追究制度，将涉嫌犯罪的行政违法案件没有移送司法机关的情况也归入错案范围。

⒊公安机关内部建立分类处理机制。对于具体行政执法机关移交的涉嫌破坏社会主义市场经济秩序犯罪的可由经济犯罪侦查部门管辖，对于妨害社会管理秩序的犯罪案件由治安部门负责等等，按管辖犯罪类别不同，配备具有不同业务专长的侦查人员。

（三）完善刑事司法机关内部的衔接

完善刑事司法机关内部的衔接主要是指检察院内部部门对于行政执法机关移送的案件要有一个统一的流程。笔者认为，对于行政执法机关移送检察机关的涉嫌犯罪案件，第一，可首先统一由人民检察院控告检察部门受理，然后人民检察院控告检察部门根据审查行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件的不同情况，移送反贪、渎职侵权等相关检察部门办理。

第二，经相关的检察部门审查，认为符合立案条件的，应当及时做出立案决定，认为不符合立案条件的，可以做出不立案决定；对于需要给予相关责任人员行政处分、行政处罚或者没收违法所得的，可以提出检察建议，移送相关主管部门处理。其中，人民检察院无论做出何种处理，都应当将处理结果通知先前移送案件的行政执法机关。

（四）完善行政执法机关与刑事司法机关之间的衔接

关于行政执法与刑事司法两个机关的衔接，笔者认为主要包含以下四方面的内容：

第一，对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，行政执法机关首先应当审查移送的具体条件，即案件达到一个什么标准就必须移送以及向谁移送的问题，根据标准在规定的时间内做出批准移送或者不批准移送决定，并对移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等问题做出明确的规定。

第二，行政执法机关应妥善保存所收集的证据，对需要进行检验、鉴定的涉案物品应当由法定机构检验、鉴定，并出具检验报告或鉴定结论。[6］

第三，关于对行政执法机关与公安机关的监督，检察机关应对公安机关不予立案的决定依法进行监督，及时跟踪行政执法机关移送公安机关的涉嫌犯罪案件，对立案后久侦不决的案件加强督促，并派员参加公安机关疑难案件的讨论。对行政执法机关立案监督的建议进行审查与调查，依法开展立案监督。对行政执法人员在行政执法过程中徇私舞弊不移交刑事案件或者有贪污受贿、渎职行为的依法开展调查。

第四，明确规定刑事司法机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件应履行规定的接受手续，并在规定的期限内开展审查，如认为有犯罪事实的应及时通知行政执法机关；对于行政执法机关随案移送的证据，也应履行相应的接受手续，并妥善保管；当行政执法机关移交案件到公安机关时，如果公安机关对此案不予追究刑事责任，依法不予立案的应当说明理由，在规定的期限内将材料退回，并报检察机关备案。

五、建立与衔接机制程序相关的配套制度

（一）严格实行收支两条线制度

行政机关出于自身利益因素而使用“以罚代刑”的处罚手段，这就使我们在反思行政执法部门和个人任意滥用公权力的同时，也要深入探究社会体制因素的影响，不能把板子都打在行政执法部门和行政执法人员身上。因此，要真正解决行政机关“以罚代刑”的问题，从行政机关本身出发，政府部门必须确保行政执法机关吃上“皇粮”，不吃“杂粮”，确保罚款决定与罚款收缴分离，实现真正意义上的收支两条线，彻底废除罚款指标，从制度上有效切断执法者权力与利益之间的联系，让行政执法人员专心执法，严格执法。

（二）建立具体的行政执法与刑事司法的证据衔接制度

对涉嫌犯罪的行政案件进行刑事诉讼，应当借鉴行政诉讼的程序规则和证据规则，在刑事诉讼中可以借鉴行政司法审查相关原理。在认定事实和证据上应适用“证据确实充分”标准，从而使之能与刑事诉讼的证明标准一致，以利于顺利衔接。所以，要提高行政执法人员对证据标准的了解和掌握，立法机关应及时将刑事立法的新内容根据职能划分抄送相关的行政机关。检察机关和公安机关应将证据标准的细则通过联席会议和个案咨询等形式向行政机关进行宣传和讲解，使行政执法人员掌握证据标准。

对于行政执法机关在行政执法环节依法获取的材料要明确其在刑事诉讼上的证据效力。对在行政执法中扣押的书证、物证等实物证据，可以视为司法机关依法收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据；对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只做出要式程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据；对在执法过程制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等言词证据材料，原则上要求司法人员重新制作（或收集），但确因有不可抗力原因（如原证人、陈述人死亡），经公安机关查证与其他证据吻合，相互印证违法事实的，也可以作为刑事诉讼的证据。对检察机关、公安机关在立案前，应行政执法机关要求介入涉嫌犯罪案件参与联合调查，按照高检院、公安部有关刑事诉讼规定制作的调查笔录，经立案侦查阶段依法核实，也应当作为刑事诉讼的证据使用。[7］

（三）完善刑事诉讼程序立法，建立“移案监督”制度

目前检察机关所拥有的立案监督权，是对公安机关应当立案而不立案的监督，而行政犯罪的立案，很大程度上依赖于行政执法机关的移送。一旦行政执法机关不向公安机关移送案件，针对公安机关的立案监督就不能实现。解决这一问题，可以借鉴我国刑事诉讼法中关于检察机关对公安机关立案监督的做法，在法律上确立检察机关对行政执法机关移送案件活动实施监督的权力，从而将行政执法机关的移案活动纳入刑事诉讼程序从而置于检察监督的范围之中，具体可以这样规定：“首先应从立法上明确行政执法机关对于涉嫌行政犯罪的案件向检察机关备案的制度，同时赋予检察机关对有关行政处罚案件处罚结果的查询权。其次应当赋予检察机关对认为应当移送而不移送的质询权和督促权。”[8］规定人民检察院认为行政执法机关应当向公安机关或人民检察院移送案件而不移送的，人民检察院应当要求行政执法机关说明不移送的理由，人民检察院认为行政执法机关不移送的理由不能成立的，应当通知行政执法机关移送案件，行政执法机关接到通知后，应当移送案件。

（四）建立网上衔接、信息共享机制

在具体规定衔接的各机关内部部门的同时，建立网上衔接、信息共享机制。行政执法机关与刑事司法机关建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制，借鉴上海浦东新区检察院开发的行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台的经验，可在国务院的领导下，自上而下地推广上海浦东等地的做法，在全国全面建立“网上衔接，信息共享”机制，对某些行政机关处理某些案件不上网的做法，作出硬性规定，建立网上信息共享平台后，所有的行政执法案件都必须在这个信息共享平台上处理，只有在这个平台上处理才能对行政相对人做出行政行为，这样检察机关则可监督每一件行政机关的行政执法案件，避免出现某些案件不上信息共享平台的做法。

[1］中国政府网．国务院令第310号 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规 定 [EB /OL］．http： //www．gov．cn/gongbao/content/2001 /content＿60972．htm．2001－07－09．

[2］戴玉忠，刘明祥．犯罪与行政违法行为的界定及惩罚机制的协调[M］．北京大学出版社，2008．

[3］周佑勇，刘艳红．行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究[J］．东南大学学报（哲学社会科学版），2008，（01）．

[4］王金国．关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的立法建议[J］．中国检察官，2008，（07）．

[5］中国法学会行政法学研究会编．行政执法体制改革的法律问题[M］．中国政法大学出版社．2007．

[6］徐燕平．行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究[J］．犯罪研究，2005，（02）．

[7］王振川．严肃查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪[J］．人民检察，2005，（17）．

[8］陈宝富，李文军．行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督[J］．天津市政法管理干部学院学报，2009，（02）．

（责任编辑：张雅光）

Abstract：The connect system of the administrative enforcement of law with criminal justice of law is getting to be a real problem in China＇s judicative practices．And the program connection system is the key of the cores．From the existing problems，analyzing the problems of the fundamental reasons about the integrated system．Proposed legislation mode，establishing perfect independent status of the procuratorate and procuratorates specific interior cohesive department，formulating relevant cases of duties and transfer procedure and perfecting the relevant supporting system．In order to realize the administrative enforcement of law with criminal judicial of law procedure connection system effectively．

Key words：the administrative enforcement of law；the criminal justice of law；procedure connection

The Connection System of the Administrative Enforcement of Law with Criminal Justice of Law——In the Perspective of Program Connection

Geng Gang，Fan Changlong，Wang Yi

A

1007－8207（2011）02－0101－04

2010－11－16

耿刚 （1985—），男，河南新野人，扬州大学法学院宪法行政法学硕士研究生，研究方向为部门行政法；范昌龙 （1986—），男，山东临沂人，扬州大学法学院民商法学硕士研究生，研究方向为经济法；王毅 （1957－），男，吉林省吉林市人，扬州大学法学院教授，扬州大学城市管理研究中心主任，硕士生导师，研究方向为行政法学。