国际旅游岛下免税购物的法律探讨

□ 钱新梅，刘云亮

（海南大学，海南 海口 570228）

国际旅游岛下免税购物的法律探讨

□ 钱新梅，刘云亮

（海南大学，海南 海口570228）

建设国际旅游岛，要实行诸多特殊政策，实行免税购物是此类政策之一。免税购物是海南发展国际旅游业的一项重要措施，涉及免税购物的对象、商品、免税商品业经营及其监管等内容。海南国际旅游岛免税商品制度要积极迎合免税商品业的发展趋势，建立具有海南特色的免税购物法律制度，繁荣海南旅游消费，促进海南国际旅游岛建设。

海南国际旅游岛；免税购物法律制度；免税商品；退税

目前，我国正处于经济发展模式转型期，由以高耗能、高排放、高消耗的简单发展模式转变为低耗能、低排放、低消耗的可持续发展模式。积极发展以旅游业为龙头的服务业已是我国新经济发展模式的重要内容之一。2010年1月建设国际旅游岛战略的提出，为海南全面发展旅游服务业提供了很好的机遇，也为我国免税商品经营业创造了最佳的试验基地。在国际旅游岛政策下，一切以旅游服务为主导，充分满足旅游消费需求，积极推动免税商品经营业发展，已成为海南国际旅游岛建设的基本内容。利用特殊税收优惠制度，拉动旅游消费是不言而喻的。本文仅就如何建立海南国际旅游岛免税购物的法律制度，进行探讨。

一、免税购物的法律依据及其特征

（一）免税购物的法律依据

免税商品法律制度是国家对有关税收优惠的法律制度之一，它是国家税收的特殊制度，国家实行免税购物政策的目的在于通过特殊税收制度，鼓励旅游者积极购物，拉动当地经济发展。税是国家财政的主要来源，税法对税收的保障，归根结底是为了保证国家财政的正常运行，然而税法的目的不仅仅是保障国家税收，而且还具备国家经济发展调控功能，国家税收政策体现出国家产业政策的导向作用。国家推行免税购物的税收优惠政策，制定或出台旅游免税购物的相关法规，是发展海南旅游业的当务之急。因为通过税收减免等政策性的立法，明确在海南旅游购物的游客，享有与其他区域不同的购物免税优惠政策，以便能调控和鼓励更多游客到海南旅游休闲度假。有关免税购物的立法是海南国际旅游岛法制建设的重中之重的内容，是海南国际旅游岛实行旅游免税购物的重要法律依据。免税购物可以极大地吸引和鼓励更多的资金流向旅游服务业，大力促进旅游购物业的发展。

制定免税购物条例，其立法目的在于建立海南国际旅游岛免税购物的法律制度，推行本应征税的商品免于征收相关税目的免税政策，以达到吸引旅游消费的目的。该项制度，对于旅游者来说，可以说是一种旅游消费特权，并且已经成为国际旅游业的必要组成部分和旅游消费的重要项目。发展海南国际旅游业，如不积极出台此项措施，海南旅游业的国际化发展内容是缺失不全的。目前，许多旅游发达国家和地区，都极为重视推动发展国际旅游免税商品经营业，并将其视为提高旅游服务水平和旅游财政收入的重要途径之一。免税购物的法律制度确保了国际旅游者的这种旅游消费特权，对刺激旅游消费具有重要影响，它作为一种税收免税制度，不仅能吸引旅游者入境消费，带动旅游服务业，保障国家的财政收入，而且更重要的是能促进以旅游业为龙头的服务业全面发展，建立真正意义的旅游国际化市场，使旅游业实现国际化发展。

（二）免税购物的法律特征

如何界定免税购物中的免税商品，是免税购物法律制度的核心内容。目前我国的有关立法对免税商品有不同规定，如，海关总署和财政部国家税务总局分别有不同的定义，在《中华人民共和国对免税商店及免税品监管办法》（以下简称《监管办法》）第30条第3款中规定，“‘免税品’是指经营单位按照海关总署核准的经营品种，免税运进专供免税商店向规定的对象销售的进口商品，包括试用品及进口赠品。”而根据财政部印发的《免税商品特许经营费交纳办法》第2条，“免税商品是指免征关税、进口环节税的进口商品和实行退（免）税（增值税、消费税）进入免税店销售的国产商品。”这表明对免税商品有不同理解，依据海关总署的规定，免税商品仅限于进口商品，若依据国家税务总局的规定，免税商品则包括进口商品和本国商品，无论如何免税商品基本的内涵就是免征关税的商品。

免税商品与征税商品相比，具有如下法律特征：一是适用特定主体。免税商品的购买对象一般为即将出入境的游客，境内游客不适用，其目的在于鼓励境外游客。二是适用特定商品。免税商品一般是进入本国境内的进口商品，有时游客购买国内商品携带出境也免征出口关税，目的在于鼓励游客入境旅游购买国内商品，带动国内商品消费。三是指定销售场所。免税商品的销售场所即免税店一般开设在机场、港口或在运行的交通工具上，并处于海关监管之下，很少设立于市区内或旅游景区。四是有独特经营规则。购买免税商品需要履行一定的手续，游客需出示一定的凭证，如出示护照、查阅出入境及其签证情况等；核对可购买免税商品的种类额度，购买时签发相应的免税凭证等，在提取货物也有特殊规定。

免税购物的法律制度作为国家特别优惠的税收制度，其主要内容在于规范有关免税商品的流通活动，涉及免税购物的适格主体、国内外商品、购物店、免税购物手续等等内容。然而，我国有关免税购物的法律制度仍然不完善，也很不规范，并没有立法统一其基本的内容。尽管国家财政部、国家旅游局、国家税务总局、国家海关总署都有免税商品的相关规定，但免税商品经营业仍然不对外开放，只由中国免税品公司统一对我国的免税商品进行经营管理。免税商店仅针对离境游客，销售店内的进口商品或适当销售部分免征出口税的国内产品。对于进口商品实行免征关税，对于本国产品，也可以向免税店退回所征的增值税。海关对免税品进行监管，规定只能在免税店内进行购物，在海关隔离区内提货，并且不能在境内消费。

二、免税购物制度最新的国际发展趋势

免税购物的商品经营业作为旅游业的附属产业，其历史可以追溯到20世纪40年代。1947年爱尔兰香侬机场开设世界上第一家免税商店，标志着免税商品经营业的产生。与此同时，免税购物品制度也开始出现，许多国家也逐渐开始免税购物的相关立法。近30年，世界各国都不断创新免税购物商品的经营管理制度，免税商品法律制度得到完善，具体呈现以下几个发展态势：

一是免税商品经营业渐渐向旅游零售业转型，这已是世界各国免税商品经营的发展新趋势。现在随着全球经济一体化的迅速发展，国际服务贸易发展水平得到了很大的提高，旅游业快速发展，也进一步促进了旅游购物市场的繁荣，免税购物的商品经营业也渐渐向旅游零售业转型发展。如，欧盟在其成员国之间取消免税购物制度后，欧洲免税品经营业开始向旅游零售方向转移资本，仅用4年时间就完成了向旅游零售业的转型。[1］这种转型有着许多原因，其中免税商品经营业的特殊性，即国家特许经营模式使其具有明显的垄断性，这对于传统零售业来说，免税商品经营业具有排他性，如今在积极发展世界经济一体化的形势下，许多国家对免税购物商品经营业进行适当的放权，其垄断性和排他性的经营优势渐渐丧失，使其向一般旅游零售业转型是旅游服务经济发展的必然结果。旅游零售业一般指：“为国际旅客在旅途中满足所有商品需求的服务业务。”许多国家在发展旅游业的同时，都会带动和促进旅游零售业发展，旅游零售业最大的特点就在于它与旅游业、国际航空业、旅游商店等密切关联性，体现为相辅相成、相荣相誉。旅游业的国际化发展，则必然推动国际旅游零售业，免税购物的商品经营业则是国际旅游零售业的核心，免税购物的商品经营与旅游零售业务密切相关，是旅游零售的一个方向，在国际旅游业发展中已自成产业。免税商品经营业的发展无论对其自身，还是对其所服务的旅游业、民航业、或其国家物流经济发展和作用都是不可低估的。

二是由仅适用于外国人的免税购物渐渐发展并拓展到国人免税购物的政策，是当今免税商品经营业普及发展的最新趋势。免税购物商品经营业，最初的发展目的是吸引国际游客，其适用对象被严格限定于国人之外。如今由于各国各地区经济发展的不平衡，为了缩小区域经济差异或由于实行特殊经济发展政策的需要，不少国家都通过立法扩大了免税购物商品制度的适用对象，将适用主体扩展到本国人。当本国人具备一定条件时，也可以享有免税购物政策优惠。国人免税购物政策是对国家免税商品经营业的重大突破，世界上最早实行国人免税政策的地区是日本的冲绳岛，之后，韩国的济州岛也推行日本的国人免税购物政策。[2］国人免税购物的内涵是指本国本岛本土居民、游客和国外游客，在离岛离境时，可以到特定免税店购买特定免税商品。国人免税购物政策有其特点，如免税商品的免税对象是本岛居民、本国游客和国外游客。国人免税购物政策往往只设在特定免税店内，并且依据各国情况，免税商品的范围也不尽相同，比如日本冲绳的此类免税店内仅销售进口产品，而韩国济州岛则允许部分本国免税商品进入此类免税店。国人免税购物政策最大做法是将免税购物优惠政策拓展到本国本土本岛之人，目的仍是在于吸引国人极大地参与旅游活动，扩大出入境旅游人数，拓宽旅游消费途径，促进旅游服务业的全面发展。国人免税政策其实也是拉动国内旅游购物消费的一项重大措施。

三是购物退税政策。购物退税，即商品退税，它指一国政府将外国旅游者在本国指定的零售商店中购买的须携带离境的商品价格中所含的已经缴纳的间接税退还给外国旅游者的行为。该政策是国际免税商品管理法律制度的又一重大突破，也是免税商品管理法律制度新的发展趋势。它拓展了旅游购物优惠政策措施的基本内容，通过退税的方式免去了旅客所购商品的流转税，尽管不涉及关税，但毕竟是降低了游客消费成本，仍是发展旅游消费的最佳途径之一。购物退税政策始于欧洲，后发展到日本、韩国、新加坡等多国，如今亦成为一项重要的国际惯例。尽管各国有关购物退税的立法各有不同，但是都具有如下特征：在退税的对象上，一般多规定为非本国居民，非在本国境内使用；在适用的商品上往往限于境内所生产的日用消费品，对其购物数额均有一定限制；在所退税的税种上，国内商品一般是退还已征收了的增值税，进口商品一般退还消费税；在退税场所方面，多数国家在指定特定的退税商店购物，只要符合一定退税条件，均享有退税待遇，有些规定在离境时，由海关办理退税。加拿大甚至无需指定特定的商店，游客在任何商店内购买的商品都可以享受购物退税优惠。[3］

四是由原先只是海关监管发展到海关以外多种机构管理并存的免税商店管理体制。各国在对免税商店管理方面，对游客购物的提货方式主要有两种：一种是“店内购物，隔离区提货”，一种是“店内付款提货，海关隔离区验收”。游客携带所购得免税商品离境，常见由海关来监管，现在不少国家在离境口岸设立免税店，也由口岸管理或税务部门来监管。

三、构建国际旅游岛下免税商品法律制度

2008年4月海南虽获得批准在海口、三亚、琼海、万宁四市各开办一家市内免税店，但目前也仅三亚的市内免税店开张经营，从其经营现状来看，通过免税购物来拉动旅游消费，从而推动国际旅游岛建设的作用并没有很好地得到发挥。从目前海南的游客结构分析，依据有关统计，2008年，海南所接待的游客中，国内游客占游客总数的95．2%，而且有关权威机构也指出，在未来的5－10年，海南的游客很可能仍然以国内游客为主，与之相对的旅游消费需求，国内游客仍为主流。[4］海南国际旅游岛建设，尽管主要是发展吸引和鼓励国外的游客，但建设之初，国内游客仍将是海南旅游的最大客流，国内游客是确保海南国际旅游岛建设的前期保障。因此，在海南推行免税购物商品经营制度，就应该面对海南旅游业当前的实际，既要充分确保海南游的国内游客人数，又要不断扩大吸引境外游客人数，拓宽各类游客旅游消费途径。

基于上述缘由，笔者认为，可以从以下几方面构建海南国际旅游岛免税商品法律制度：

一是尽快制定出台 《海南经济特区免税商品管理条例》。海南是我国最大的经济特区，经济特区立法权与生具有，海南经济特区立法权就是海南最大的特殊优惠政策，充分用好用活用足经济特区立法权，制定海南经济特区法规，保障国际旅游岛建设，是海南经济特区的当务之急。制定 《海南经济特区免税商品管理条例》，将海南实行特殊的免税商品管理制度合法化、固定化，使其具有充分的法律依据。在法律效力上，海关总署的《监管办法》和财政部的有关管理办法都仅仅是部门规章，与经济特区法规相比应该低一个等级，海南利用经济特区立法权所制定的特区法规，对于发展免税商品经营业，壮大海南国际旅游消费市场有着积极的促进作用和深远的影响。

二是建议拓宽海南免税购物优惠对象。海南国际旅游岛战略下，免税购物商品的免税对象应该不仅仅是外国游客，还有必要拓展至包括国内游客，甚至出入岛外的岛内居民也可以享有一定的免税购物政策的优惠。在具体购物免税优惠幅度和商品等方面，可以规定有不同的限定。因为海南国际旅游岛建设，实行免税购物的对象应是“游客”，事实上“游客”有国内国外之分。既然海南岛定位为国际旅游度假天堂，没有理由只给外国游客免税购物鼓励其来琼，而不给国人免税购物优惠而歧视国人。与此同时，给予本岛居民出岛享有一定幅度的免税购物优惠，也恰是扩大旅游消费的激励措施之一，何乐而不为。

三是建议放宽海南免税商品经营业的准入门槛。在免税商品经营业的管理上，多数国家都是实行有专门公司垄断专营，政府根据实际情况批准由某专营机构进行专营免税商品业务，海关统一监管。由于当今世界免税商品经营业发展已得到很大的普及，该免税商品经营门槛也渐渐放低，由垄断性经营转变为竞争性经营，经营地点也由机场，码头等口岸发展到市内或旅游景区。目前，我国免税商品经营业仍显得相当的保守，经营门槛仍然较高，经营主体还是实行单一垄断经营，经营模式也是死板僵化。海南在国际旅游岛战略下，免税商品经营业要大胆突破，无论从经营业准入、经营地点场所、经营主体都要放开搞活，在强化集中统一监管模式下，免税商品经营实行适度自由竞争，积极促进旅游消费服务业，迅速发展壮大海南旅游购物，实现海南购物天堂之梦想。

四是扩大海南免税商品的种类和免税购物限额。海南国际旅游岛建设是我国以旅游业为龙头的服务业全面对外开放的尝试，海南由于岛屿和地缘等因素，物产奇缺，发展旅游业如不实施全面放开的免税购物政策，国内外廉价商品难以在海南营销，游客在海南购物欲望难以满足。在海南经营免税商品的具体免税税种应有如下：对于进口产品，可以免去进口环节的关税、如主要是进口环节的消费税；对于本国产品，可以免去部分增值税和消费税。海南实行免税购物制度，可分两部分：商品退税制度和商品免税制度。其中前者只针对境外旅客，这里的境外旅客限定在“即将离境的外国旅客、外籍华人、华侨、台港澳同胞旅客。”在退税范围上，除特定商品外，只要是征收了增值税和消费税的商品，均可以成为退税商品。对于退税商品，也可以指定其他商业机构或者在免税店内销售。[5］这与免税制度的本意是一致的，后者适用于所有来海南旅游的游客，作为旅客，应将免税品限定在日用消费品中，即海南将来的发展方向是日用消费品免税区，这不同于香港。香港作为自由港，其进出境商品，除烟酒等特殊商品外，都不征收关税。来海南旅游的游客离岛离境时，可以购买一定的免税商品，享受免税的优惠。这种免税店的类型可以是机场免税店，也可以是市内免税店。

五是建立统一的免税商品监管机制。海南国际旅游岛免税商品经营业要有一整套完备的监管体系，不仅有统一的监管机构，还必须要有一套完整、成熟的规章制度，通过经济特区立法建立可行的免税商品监管机制。如可以考虑借鉴香港“免税店购物，海关验货”的同时，又要避免和预防一系列走私现象的发生。在实行退税制度时，要确保对骗税行为的有效监管。要确保规范免税商品交易市场，保证国家财政，防止税的流失，维护公平交易秩序。

总之，免税商品经营业对海南国际旅游岛建设的意义是不言而喻的，尽快制定出可行的《海南特区免税商品经营条例》，规范海南的免税商品经营市场，指引旅客购买免税商品，将免税商品经济政策落实到立法层面，这些都是现阶段所要解决的重要问题。

[1］屈明光，王长山．专家：旅游零售是中国未来免税业的发展方向[EB/OL］．经 济 参 考 报 ：http： //news．xinhuanet．com /travel/2006－01 /25 /content＿4096413．htm．

[2］孙苑，朱臣．关于建设东疆港国人免税购物中心的思考[J］．天津经济，2010，（01）．

[3］徐海军．海外旅游者购物退税政策思考[J］．旅游学刊，2003，（05）．

[4］郑玮娜，王晖余．海南建国际购物中心是中长期过程 应分4步推进[EB/OL］．新华网海南频道，http：//www．hinews．cn/news/system/2010/08 /05 /010976218．shtml．

[5］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题[J］．海南大学学报（人文社会科学版），2009，（03）：246－252．

（责任编辑：徐 虹）

Abstract：Construction of international tourism island，We will execute many special policies．The Duty－free Shopping is one of such special policies．The Duty－free Shopping is a substantial measures for development of international tourism in Hainan，involving the duty－free shopping objects，commodity，management，supervision，etc．Hainan international tourism island duty－free system need to actively to cater to the development trend of the whole duty－free，establish a characteristic of duty－free shopping system of Hainan，prosperity Hainan tourism consumption，promote Hainan international tourism island construction．

Key words：international tourism island；the duty－free shopping；duty－free goods；drawback

Laws Discussed of the Duty－free Shopping on International Tourism Island

Qian Xinmei，Liu Yunliang

D922．221

A

1007－8207（2011）02－0072－04

2010－12－10

钱新梅（1985—），女，河南郸城人，海南大学法学院经济法硕士研究生，研究方向为经济法学；刘云亮（1965—），男，海南定安人，海南大学法学院教授，硕士生导师，经济法学科负责人，研究方向为经济法学。