论公共部门绩效评估的困境与突围※

孔凡瑜 周柏春

（1.牡丹江师范学院，黑龙江 牡丹江 157011；2.吉林大学，吉林 长春 130012）

论公共部门绩效评估的困境与突围※

孔凡瑜1周柏春2

（1.牡丹江师范学院，黑龙江 牡丹江 157011；2.吉林大学，吉林 长春 130012）

在我国，公共部门绩效评估理论研究相对薄弱，而实践上的应用已经如火如荼。这样，理论上的欠缺和实践上的急需形成了鲜明的反差。公共部门，尤其是国有企业和第三部门的绩效评估工作已经成为部门评价机制的重要组成部分，政府也逐渐在推行，但效果不甚明显。这就客观地要求对相关公共部门绩效评估的基本范畴，诸如主体选择、价值设定、指标量化、制度规范等内容给以充分地重视，在此基础上提高绩效评估的质量。

公共部门；绩效评估；政府；价值；评估指标

公共部门是个相对宽泛的概念，从基本范畴来看，主要包括政府组织、国有企业和第三部门等。对绩效评估而言，虽然公共部门的对象不够单一，但这并不影响我们对公共部门绩效评估的总体性掌握。笔者也正是基于此目的，寄希望建立起具有一般适应性的公共部门绩效评估网络。

一、公共部门绩效评估必要性分析

1.基本概念廓清。第一，公共部门。公共部门是相对于私人部门而言的，公共部门是指那些基于公共利益的目标，运用法律授权，向社会成员提供优质服务的组织。在这一概念中，笔者未将公共部门的具体组成部分严格区分开来，而是更多的强调公共部门的公共性和服务性，尤其是在我国建设服务型政府的背景下，基于公共利益的视野，公共部门已经成为一个炙手可热的词汇。第二，绩效、绩效评估与公共部门绩效评估。绩效有成绩和效益之意，最早应用在经济管理方面，通常指的是社会经济管理活动结果达到的程度。尤晓云认为绩效是“从过程、产品和服务中得到输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。［1］美国学者史密斯·穆飞认为“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定”。［2］这样“绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语。”［3］绩效评估国内学术界提法各异，但能达成某种共识，即基于对某种客观结果的主观性测量或评价。基于以上观点，所谓的公共部门绩效评估就是具有一定权限的评估主体对公共部门所提供服务的认知、测量与评价。

2.公共部门绩效评估的必要性。第一，绩效评估是公共管理的重要内容。公共管理人员能够对公共政策和项目的结果进行评估至关重要，否则，管理水平不可能得到提高，因而也不可能以高效的管理为公众服务。［4］对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，总结公共政策、项目实验的经验教训，反馈给有关公共管理部门，以便对公共管理项目作出调整、修正，弥补公共管理项目的缺陷，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。第二，公共部门绩效评估是适应公共行政环境变化的必然要求。公共行政环境是不断变化发展的，而任何公共部门的政策都是基于特定的环境和特定的问题所设置的，如果不适时调整政策，政策的针对性、实效性就会逐渐减弱，无法解决不断出现的问题。政策的实效性、针对性与公共行政的对应关系不是主观臆测的，而是绩效评估的客观结果。第三，公共部门绩效评估是维护以政府为代表的社会公共形象的重要凭借。从公共部门的构成来看，无一例外的都具有某种独特的公利性，但掌握这些公器的人未必始终心存公心，即未必始终想民之所想，急民之所急，未必能“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。这就要求公共部门必须彰显工作纲目，告之于民，向民众敞开心扉，与民共事，使广大群众了解、监督和参与公共事业，这样既有利于展现公共部门的诚意，即为了不断提高绩效而做的不懈努力。同时又有利于民众检视公共部门的具体运作流程，展现公共部门的坦诚。第四，绩效评估是实现公共部门发展的内在动力。公共部门绩效评估就是要把工作业绩作为录用、考核、培训、晋升、福利等的重要参考指标，就是要借此阳光流程建立一套完备的人才选用体系，把传统的人才大锅饭打破，把暗箱操作和黑箱考核摈弃。使想干事者有其劲儿，能干事者有其位，以此为动力，努力在全社会创设良性的评价机制，促进公共部门健康发展。

二、公共部门绩效评估的现实困境

1.公共部门绩效评估主体难以精确划定。公共部门作为特殊的组织，尤其是政府，国有企业和第三部门还相对容易些。到底由谁来对它的绩效进行评估，这似乎是个很难确定的问题，也是现实生活中比较棘手的问题。毕竟，政府部门作为公共行政的主体，对其进行绩效评估的可以是政府组织，也可以是社会舆论和公众。对于政府而言，一方面努力为民，应是一种内在的自觉。政府往往会依据客观实际和工作的职责给自身和内部成员设定严格的指标，以促使部门和成员更好的为民用权。另一方面外在评估的强大压力，也使政府不敢懈怠。从外体评估来看，我国的人大、政协、社会舆论和公民个人都会对政府的绩效有自我的认知。因此从某种程度来看，对公共部门进行绩效评估的效力的确包括诸多不同的主体，但是否能够产生影响，还要倚仗各评估主体的实力和政府自身的主观感知程度。

2.公共部门绩效评估价值定位模糊。公共部门绩效评估价值定位难以精确。从根本上来说，我国包括政府在内的公共部门工作终极目标是为实现公民个人自由而全面的发展服务。阶段性目标可能具体包括社会公正的实现程度、消费品的分配状况、社会弱势群体生活的保障情况、各种平台的搭建情况，甚至可以细微到每个服务受众的个体需求。这样，对于公共部门的完成情况的实际效果而言，由于受众的广泛性、主体实力的不均衡性等方面的影响，在绩效评估的价值选择上，可能就存在着服务主体与受众之间的矛盾、短期与长期的矛盾、可能与现实之间的矛盾等。这样，对于评估而言，价值定位就很难选择，甚至会出现多元化的现象。

3.公共部门绩效评估指标量化困难。公共部门的核心使命是为公众生活创造更为优越的环境和条件，亦即为社会公众提供优质的服务。即使作为公共部门中的国有企业，一方面要掌握国家的经济命脉，为人民当家作主在经济上提供充分的保障。另一方面就是保障国有资产的保值增值，为人民当家作主提供更为优越的物质环境。而作为政府和第三部门而言，二者更多的是着眼于公共服务。基于公共部门产品的特殊性，从根本上来说公共部门都具有公利的性质，即便偶尔有公器私用的可能，也并不妨碍其整体的公器性，因此，从公共部门提供的结果产品来看，国有企业还相对容易量化绩效指标，评估起来相对容易。第三部门和政府的绩效评估指标是无法用具体的数据来衡量的，更多时候只能通过行为结果换来公民的主观评价或公民内心的主观感受来评测，而这些又很难数据化、具体化，这无疑给绩效评估增加了难度。

4.公共部门绩效评估规范程度不高。照章办事是最为基本的办事逻辑，而前提就是要有章可循。就我国当前的公共部门绩效评估而言，缺少应有的法律和制度支撑，基本上处在自发、半自发状态。在整个公共部门系统内部，并未形成相对完备的绩效评估规范。就当前的实际情况看，更多的是公共部门内部的各部门间开展的略有成效的范例在逐步推演，而这些即便在公共部门内部也难有整齐划一之可能，因此即便在国有企业和第三部门实验成功的制度，拿到政府部门当中也未必能够奏效。关于绩效评估的主体、对象范围、指标设计、方式方法、凭借工具和基本流程等均未作出明确的界定和说明，而相关流量大多数停留在抽象的层次上，没有具体的、可操作性的政策指导,更没有绩效评估法律制度。没有建立起完备的战略规划、绩效计划、绩效报告等战略框架。［5］在依法治国和依法行政的大环境下，公共部门绩效评估无章可循是不能接受的。

三、提高公共部门绩效评估质量的基本思路

1.科学选择，拓展绩效评估的主体。从公共部门绩效评估的主体建构来看，更多的基于公共部门自身而建立的，更多着眼于部门内部的平补，或从部门对成员个体的凭借入手，或从上级部门对下级部门的评估入手，这样难免有自评之嫌。虽然自评的确有自我约束的成分在里面，但仅靠慎独意识的提升恐怕还不能完全保障公共部门绩效的提高。因此从外部强制和内部约束的角度来共同探讨公共部门绩效评估的主体似乎更好些，具体而言就是既重视体内评估，同时也对体外评估给以足够的关注。从绩效评估主体的建构上看，必须注重发挥内体与外体评估的协同效应。从传统的绩效评估主体看，我国更多的指向政府，即重视政府对绩效的评价。另外还应把外体评估充分考虑进来，即充分发挥中国共产党、人大、政协、社会舆论、公民个体的作用。需要说明的是由于我国特殊的政治架构导致绩效评估主体有合一的部分，亦即中国共产党执政的特殊地位保证了在政府绩效评估中的权威性，权重系数更大。而人大从根本来看也是党领导下的国家机关，因此党和人大的绩效评估主体地位能够得到体制内权力的充分保障。现在需要探讨的是如何维护和保障其他绩效评估主体的权利问题，即各民主党派、社会舆论和公民个体的评估权限问题。我国目前实行的是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，因此民主党派具有充分的参政议政权利，能够根据见闻、感受、经历，给公共部门提出一系列合理化建议和意见。社会传媒作为无冕之王，对社会舆论的影响作用是巨大的，必须充分发挥社会传媒在公共部门绩效评估中的作用。作为公民，我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，必须赋予和充分保障公民成为公共部门绩效评估主体的权利，公共部门的绩效究竟如何，检验的标准就是通过实践看它是否能够满足最广大人民群众的根本需要，是否得到了最广大人民群众的认可与支持。

2.准确定位，科学界定政府绩效评估的基本价值。公共部门绩效评估的价值绝不是可有可无的装饰，对社会发展而言具有重要的矫正作用。界定公共部门绩效评估的价值到底是由谁来进行的呢？似乎诸多评估主体都有权限，但真正具备这种能力的却唯独只有政府。当然，政府在规制价值之时，还要考量诸多因素的影响，这里面包括非政府组织和个人等基本层面的诉求，也就是说民声影响着绩效评估价值的设定，但能在多大程度上受到关注还要看对政府行为的影响力，影响力大，关注的程度可能就高，反之，则低。另外，政府和公务员的态度、情感和认知等方面对价值的设定也具有重要影响。从根本上而言，如果非要界定绩效评估价值的话，那绩效评估的终极价值就是为了实现人自由而全面的发展，而从阶段来看就是为塑造良好的公平正义环境而服务。在界定政府绩效的基本价值的同时更为主要的就是生成一种为公众普遍认可和共同遵循的发展逻辑，即保障公民个体的评价思维沿着一种普遍善的路线前行，培育和养成一种良好的社会绩效评估文化。虽然可能具有理想的成分，但绝不是空想，只有按照理想的价值前进，各种正义之善才会得到伸张。因此如何保障政策在规约价值的过程中有正确的引导作用，就是要生成一种良性的文化生态。我们总是盲目的以为有了相应的制度就能产生与之适应的文化，其实正好相反，有了相应的文化积淀才更容易生成人们愿意遵守的、得到共识的制度。因此塑造文化往往比制度本身建设更为重要。无论是学校教育还是社会教育，对公民意识的培养，关键在于既要创造一种适宜公民意识养成的生态文化氛围，保障主流价值得到普遍的认可和遵循，并内化为公民自身包括公共部门成员的行动。

3.量化指标，便于绩效评估的实际操作。政府绩效评估指标体系不是一些指标的简单堆积和组合，而是根据预先设置的价值而建立起来，应是由能够全面反映政府管理绩效状况的指标集合。在探讨绩效评估指标的设置上，中国作出了一点成绩。人们都说数字控制着整个世界。我不知道这是否正确，但我知道数字能告诉我们统治得好与坏。［6］政府目标是多元而非单一,如何把多元的目标系统的、科学的、规则的梳理出来，本身就是一项非常复杂和艰巨的任务。国家人事部 《中国政府绩效评估研究》在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套地方政府绩效评估指标体系。该体系由职能指标、影响指标、潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成。［7］

4.完善规范，夯实绩效评估的制度基础。制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约个人行为的规则。［8］制度安排并不是解决问题的灵丹妙药,制度安排需要有合适的政治生态、经济生态、社会生态、文化生态为基础和条件。政府绩效评估制度的本质就是以评估来促进政府行为的规范,加强对政府监督,强化政府的责任,提高政府的效率。要以法律、法规逐步建立和完善政府绩效评估制度体系。做好政府绩效评估工作的前提和基础是制定和完善政府绩效评估制度，因为“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”。保证政府绩效评估工作有法可依、有章可循、有制可约，必须从制度建设入手，通过有意识地设立政策法规，约束规范人们的社会交往行为。正式约束可以从以下层次着手，总体负责部门、评估主体、评估程序、评估方式、评估内容、结果利用等用立法的程序保证下来。需要强调的是,科学合理的制度安排必须要以制度生态为背景和条件。

［1］尤晓云.绩效优异评估标准［M］.北京：中国标准出版社，2002：31.

［2］［4］陈振明，公共管理学［M］，北京：中国人民大学出版社，2005：284.

［3］Shldon Silver＆Marty Luster,Reinventing Government:Performance Measurement and Budgeting.july1995.

［5］孙晓娟，政府组织绩效评估实施的障碍分析及路径探究［J］.学术交流，2007，（8）.

［6］罗杰·沃恩.Is it working Measuring the Perfformance of Public Programs，企业家经济评论［J］.华盛顿:华盛顿企业开发公司，1989.7.

［7］臧乃康，政府绩效评估价值缺失与指标体系重构［J］.福建论坛，2007，（9）.

［8］［美］道格拉斯·诺思，制度－制度变迁，经济绩效［M］.上海：三联书店，1994：3.

责任编辑 侯 琦

D60

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1672－2426（2011）08－0053－03

孔凡瑜（1981－ ），女，黑龙江双城人，牡丹江师范学院讲师，主要研究方向为公共管理学与政治学基础理论。

周柏春（1980－ ），男，黑龙江大庆人，吉林大学行政学院博士研究生，主要研究方向为公共治理与公共政策。

※本文系黑龙江省牡丹江师范学院教研项目（11－XJ12037）的阶段性成果。