对城中村性质与作用的再认识——以广州市为例

孙林

（仲恺农业工程学院人文社科系，广州510225）

对城中村性质与作用的再认识
——以广州市为例

孙林

（仲恺农业工程学院人文社科系，广州510225）

城中村是中国快速城市化进程中的特有现象，是一种介于农村与城市社区的过渡形态。城中村本身的存在与发展又是具有生命周期的，城中村改造应该建立在基于对城中村性质与作用的正确认识基础之上。以广州市城中村作为主要分析对象，通过对城中村性质与作用的再思考，我们认识到：城中村不是城市的毒瘤而是城市的伤口，不是进行简单的切割就能痊愈，而需要一个系统的社会工程来改造。

城中村；改造；广州市；性质与作用

城中村是我国快速城市化进程中的特有现象，在其他国家的乡村城市化过程中比较少见。大规模形成于20世纪90年代中期，到21世纪初，随着住房市场逐渐形成并升温，以及城市开始由粗放式扩张向内涵式发展转型，土地价值被重新认识，城中村问题开始走向前台，城中村逐渐成为社会热点，被一些人指称为城市的“毒瘤”。但是在这场关于城中村的争论过程中，“不仅在社会冲突的现场，就是在远离行动的知识领域内部，知识人群体亦似乎缺乏与中国现实问题相对接的冲动”。[1]本文将广州市城中村作为主要研究对象，通过文献评述以及全面分析，对城中村的性质与作用进行了再思考，认识到城中村不是城市的毒瘤而是城市的伤口，需要用时间来进行愈合。

一、研究背景

广州作为珠三角的龙头城市，是改革开放的前沿阵地，工业化和城市化速度一直居于全国前列，在这一过程中形成的城中村问题非常具有代表性。目前，广州市385平方公里规划发展区内（不含番禺、花都区，增城、从化市）共有138条城中村，分属5个带农村的区（包括白云、黄浦、海珠、荔湾、天河）。

相对于同属珠三角的珠海、深圳这些新兴城市，广州城中村的数量多，但改造的进程又是相对温和的，这在一定程度上保持了广州这座城市的温情、活力、包容与多元草根的特色，但从2008年开始，广州城中村改造驶入了快车道。事实上，早在2000年，广州市政府曾提出了要在5年之内基本完成中心城区内“城中村”的改制目标，要加快旧村改造，城市规划区内全面推行农民公寓建设，使基本没有土地、不以务农为主要职业的农民，全部成建制地转为城镇居民，实现城市化管理。[2]并计划在2001年内投资50亿元改造白云区的三元里村、嵯龙村、棠溪村，海珠区的沥滘村，天河区的石牌村，芳村区（2005年合并到荔湾区）的茶滘村，黄浦区的笔岗村共7个城中村，采取“一村一策”的办法，取得经验后，再逐步在全市范围内开展。但是，随之而来的因“消灭城中村”而产生的各种社会冲突，又使地方政府领导人意识到，“城中村”的改造可能“需要”一个很长的时间，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。[3]尽管如此，广州市政府并没有停止对城中村改造的努力，2002年中共广州市委、广州市人民政府正式下发《关于“城中村”改制工作的若干意见》，到2005年，完成了对城中村形式上的改制工作。[4]在2008年，广州市政府为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，推进以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主要内容的“三旧”改造工作，出台了《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，再次为广州市城中村改造提供了政策导向，制定了近、中、远期目标，力争用10年时间基本完成全市在册的138条“城中村”的整治改造任务，其中52条全面改造的“城中村”力争用3年至5年的时间基本完成改造任务。

城中村作为一种介于农村与城市社区的过渡形态，其发展的最终形态是和城市在建筑景观、产业形态、管理体制、人口素质等诸多方面实现完全的融合，实现无缝对接，而城中村改造则是要加快城中村这一特定区域和真正城市区域融合与对接的速度与进程，缩短亦城亦乡这一过渡形态存在的时间。但是必须承认的一个事实是，城中村本身的存在与发展又是具有生命周期的，它的出现和存在有着深刻的现实基础，并在当前城市中发挥着某种积极的功能与作用，在某些局部甚至可能和周边的社区已经融为一体了，因此，城中村的消逝必然受到以上因素的制约与影响。它是否应该适时退出历史舞台，过渡到真正的城市社区，取决于对其功能与作用的认识；对城中村采取何种方式与手段退出，则取决于对城中村性质的判断。草率地将其作为城市的毒瘤，用外科式的手术将其清理出城市，而或是将其看作是城市的一个伤疤，让其慢慢进行愈合，是一个值得充分斟酌的问题。

二、关于城中村性质与作用的文献述评

20世纪90年代中期以来，广州市的城中村开始陆续进入公众的视野。呈现出来的城中村似乎是一副光怪陆离的景象，紧密矗立着的贴面楼、握手楼，狭窄而阴暗的街道，林立的商铺，脏乱的环境卫生，不仅丧失了中国传统村落和谐人居空间的文化意象，而且和周围一座座拔地而起的高楼大厦形成强烈的反差与对比，这是以前从来没有出现过的一种景象，因此它们被描述成趴在城市各个角落的一个个怪物。在这些市政基础设施严重缺乏的有限土地上，无序的建筑里拥堵着几倍甚至十倍于村民的流动人口，非正式就业与地下经济泛滥，在给村里带来无限商机与巨大利益的同时存在着混乱与无序，给城市管理者、市民带来了出租屋管理、流动人口管理、治安消防管理等方面的诸多难题。

由于城中村存在的这些问题，使得城中村在一些官方文件和媒体宣传中，被一次次地描述成藏污纳垢、“罪恶的地方”，被称作城市的“毒瘤”。与之相伴随的是到处响起“欲除之而后快”的声音，几届政府都把改造城中村作为任期内的重要任务，但由于对城中村性质认识不清，对城中村功能作用认识模糊，对城中村改造过程的困难估计不足，使得城中村改造的操作并不顺利，甚至到了举步维艰的境地，由此引发了对城中村性质与作用的深层次反思，在众多研究者中也形成了许多截然不同的观点。

城中村到底是什么，对于城市的发展意味着什么？许多专家学者从不同的角度进行了解读：魏立华等人（2005）认为，城中村成为“社会——经济塌陷带”，[5]权小娟（2007）等认为，城中村是“城乡之间、工业与农业之间、现代与传统之间的连接带，发挥着区位、文化、福利与社会整合的功能”，[6]蓝宇蕴（2007）指出：“城中村不只是农民急功近利的结果，更主要的还是，在现有制度条件约束下，政府推动和提供城市廉租屋及流动人口生活便利的速度落后于农民争取城市化利益的效率和能力”；[7]郭向彤（2005）也认为，事实上我国各个大城市基本上也都是依赖“城中村”来解决外来低收入人口居住问题的。从经济地理学角度来看，这些低收入的低级劳动者，对居家和工作地点间的地理距离比高收入者更敏感。况且，城市商业中心区（CBD）对低级劳务工的要求是非常旺盛的，这也是世界上很多国家房价便宜的贫民区都在城市工业中心地带的原因，比如美国的曼哈顿贫民区。[8]王春光（2005年）认为，城中村是经历了一个历史过程而形成的，尽管它存在着这样或那样的问题，但它是城郊农民、流动人口得以适应城市化的基础。城中村成为农民融入城市的桥头堡和依托，绝大多数农村流动人口就是靠着城中村的廉价住房得以在城市生活下去的。[9]李津逵（2005）认为，“城中村本来是本地农民的安置区，现在成了由农民建设的本应由政府负提供之责的城市廉租屋区。这样的创举，世所罕见。它完全有资格和联产承包、乡镇企业、三来一补一样，成为改革开放史上中国农民冲破僵化观念、解放生产力的又一伟大创举，具有控制营商成本、降低创新产业和人才进入门槛，为构建和谐社会搭建基本前提的功能”。[10]杨小彦（2005）通过荷兰籍建筑师和城市学者裕司的研究显露，“不同社会处境与地位的人对于城中村有着完全不同的认识……只有分清了不同社会阶层的利益，才能理解他们对城中村的不同观感，也才能找到改造城中村的基点，一句话，城中村，重要的不是好看，而是合理”，[11]黄宙辉等（2008）通过调查发现，“城中村依然住着不少白领，还有媒体工作者、软件从业员以及品牌设计师等。随着城中村改造的推进，广州市逐渐进入‘后城中村时代’，政府的整治行动将导致广州的生活与营商成本见涨，将对外来打工精英和低端务工人员造成‘淘汰’，同时客观上将提高本地居民的生活成本”。[12]

在这场持续针对城中村的性质与作用，改造正当性、合理性表达不同声音的过程中，政府的声音显得一如既往，虽有迟疑，但其对城中村的基本态度是否定的，欲除之而后快，只是苦于经济资源和实际工作的困难不能如愿；各方面的专家发出不同的声音，有赞有弹。而相对于城市政府系统在应对与国家、市场及社会的关系过程中所表现出维护其立场和利益的极大灵活性，具有相应组织化行动能力的专家知识精英显示出的专业性，作为利益最相关主体的城中村村民以及在此居住的外来人群却失语了，较少看到有关于他们利益诉求的报道，即使有也仅局限于“补偿标准”等经济利益问题，甚至是表现其对改造与搬迁所带来的喜悦之情。对于因搬迁造成他们生活环境、邻里关系、家庭关系变化给他们精神带来的创伤体验，因拆迁带来的物业损失、生活成本上升而导致的经济损失与生活困境，都没有得到应有的关注和表达。

三、对广州市城中村性质与作用的再认识

城中村是在快速工业化与城市化的背景下，产生于我国特有的城乡二元土地制度、户籍制度及其行政管理制度基础之上、特定环境与制度的产物。因此要正确认识城中村的功能、作用与地位，须从历史发展的视角进行考察，同时也要放到广州市的北优、西联、南拓、东进以及中调战略中去，结合最近实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，以及广佛同城化战略去思考，更要立足于保民生、促增长、建和谐的宗旨，从政府、城中村村民、外来居住人口的立场去进行：

1.城中村拥有大量的可发展土地，是广州城市未来发展的重要增长点。土地是发展之基，财富之母，特别是在广州这样城市化的进程日益加速，人口日益膨胀，中心城区土地资源供应越来越少的背景下，城中村所贮存土地的战略重要性就更加不言而喻。以广州市西联战略的桥头堡荔湾区为例，在2005年行政区划调整之前，老荔湾区长期以来受发展空间限制之苦，新荔湾区组建后，为破解这一难题提供了契机。荔湾区21条城中村总占地面积约20.5平方公里，约占荔湾全区土地面积的35%，这些土地获得释放与充分利用，将为新的产业落户荔湾区提供条件，为荔湾区提供足够的经济增长点，因此，这也是荔湾区城中村改造工作走在整个广州市各区前列的重要原因。

2.城中村庞大的集体和私人物业，曾经是现在仍然是农民转居民生存与发展的基础。由于城乡二元体制，居住在城市中心或城市郊区的被征地农民的生存和发展长期以来处于一种被忽视的境地，在巨大的生存压力下，他们凭借着本能的市场理性与嗅觉，按照一种农民式的生存逻辑，在村属土地上建造了庞大的集体与私人物业，在赢得集体和个人的生存资源与发展资本的同时，避免了许多社会悲剧，没有沦为城市无产者或半无产者，也没有过多地增加政府与社会负担，相反，在某种程度上承担了许多本应由政府负责的功能，譬如庞大的出租屋供给弥补了政府的廉租屋缺位之憾。

到今天，广州市各城中村已经经历了“去工业化”过程，现处于“退二进三”的关键时期，由于历史原因，原先的村民（今天的社员或农转居民）们接受教育的平均程度不高，技能水平不够，在城市就业竞争中处于弱势地位；农转居民（村民）虽然生活水平有所提高，但许多人的价值观念、生活方式、社会关系仍然处在农耕时代，短时间内很难适应城市化的生活；另外，虽然农转居民在身份上已经转变为居民，但在城市社会福利、社会保障方面享受的程度低，即使享受了也只是最低标准。以上三个方面的原因，特别是前两个原因，要转变和提升将非常缓慢，因此在可以预计的未来，城中村的集体和私人物业的收益，仍将是农转居民（社员）们生存和发展的基础，这个基础的存在与否、雄厚与否，将直接决定城中村的农转居民（社员）们能否真正实现彻底的城市化、市民化，实现与城市的真正融合。

3.在政府的廉租屋缺位或供给不足的情况下，城中村出租屋作为满足城市廉租屋的功能需求，曾经存在，现在和未来仍将继续存在。1992年邓小平南巡以后，我国的改革开放进入了一个新的高潮，伴随着限制农民进城的生存门槛被拆除，“孔雀东南飞”成为一股社会潮流，数量众多的经商务工人员涌向南方这片热土，庞大的人流催生出巨大的住房需求，但由于长期以来我国城市住宅建设比例低，根本无法满足这一需求，而住房的市场化改革尚在摸索的初级阶段。这时市场经济中“有需求就有供给，有供给就有市场”的规律在这里得到真正的应验，处于城市中心或城市边缘的村民们的经济理性被最大限度地激发出来，“种楼”逐渐成为主业，其收益远远高于种地，风险却低于开办工厂，所以，农民转居民在获得经济利益的同时，也解决了一大社会问题，并且为城市经济的增长与发展提供了坚强的后盾，使广州真正成为一座“不设防的城市”，一座开放的具有充分包容性的城市。

从20世纪90年代末启动的住房市场化改革，通过市场化的途径解决了许多住房问题，并且使房地产成为城市经济发展的基础产业，但伴随着房地产业红红火火的是一路飙升的房价，让众多的中低收入阶层望楼兴叹，在政府提供的经济适用房极其有限、廉租房难觅踪影的情况下，城中村的出租房将继续为广大的中低收入的外来经商务工人员提供基本的住房条件，并且这个市场需求将长期存在，虽然广州市的中调战略中提出产业升级、“退二进三”，但产业的升级是一个缓慢渐进的过程，不可能一步到位，即使是产业升级成功，城市也仍然需要各种不同层次的服务，需要不同层次的劳动者，会形成不同的收入阶层，需要满足不同层次的需求，所以中低档消费和生活区的强大市场需求依然存在，因此当政府把所有的城中村都以开发中、高档的商务区、住宅区为己任时，市场一定会按照其固有的需求产生供给的规律，就近催生出满足这一功能需求的区域，除非有力量能够把这部分需求驱赶出城市，但历史和现实证明这是不可能的，城市和经济发展的多元化是不可更改的，城市的生存与发展离不开富人，更离不开穷人。

4.城中村蕴含了大量传统岭南文化元素和历史遗迹。以广州市荔湾区为例，该区的21个城中村，有18个属于原来的芳村区，而芳村一直以“水秀花香”的面目示人，历史上一直是花卉之乡、盆景之乡，盛产花卉，有着悠久的园林历史，被喻为“花城中的花城”、“岭南第一花乡”，是岭南花文化、悠闲文化的重要承载体。在清朝，芳村（时称花棣）已经是岭南地区最大花卉产区及园林荟萃之地，每遇节日庆典，文人墨客、市井百姓常相约到此游玩。改革开放以后，随着经济的发展，特别是到20世纪90年代，这里的花卉、观赏鱼等休闲产业逐渐兴起壮大，芳村地区的休闲经济也成为广州的一个品牌，“休闲文化”在这里回归并发扬光大。但如何继续保持传统的文化、保留城市的特色将是城市发展的重要任务，而城中村将成为保留传统文化、城市特色的最后一块自留地。在建设部《关于加强城中村整治改造工作指导意见》中也强调城中村在保留传统文化等方面的积极作用，可见，继续保护和保存古民居、骑楼、宗祠、石板路、小桥、古树名木、河涌等反映当地传统文化特色的元素，延续城市的历史文脉，仍将是城中村的重要功能与作用。

四、小结

城中村改造是一个加速城市融合、进行内涵式城市化的过程，改造不能够仅仅停留在物质景观的改造，除了要为城中村物色、寻找合适的产业，破除以往城中村山寨经营模式为主的路径依赖，还必须正确认识现阶段城中村的性质与作用，正确处理其与城市主体之间的相互关系，应当将其看作是处于农村与城市两种社区的过渡过程中等待愈合的伤口，或正在愈合的伤疤，它固然存在着问题，但是有生命力的、有希望的。它固然需要政府这样的外力的帮助，但绝对不能将其当作毒瘤一切了之，否则任何操之过急、过猛的改造都会沦为面子工程、形象工程、政绩工程或者吹风式的“改造运动”。

[1]陈映芳.城市开发的正当性危机与合理性空间[J].社会学研究,2008,（3）.

[2]郑毅，黄爱华，戴谢.广州改造“城中村”目标确定[N].南方都市报,2000-09-06.

[3]李培林.村落的终结——羊城村的故事[M].北京：商务印书馆,2004：5.

[4]孙林.广州市转制社区治安管理困境原因探析[J].经济研究导刊，2008,（4）.

[5]魏立华,闫小培.“城中村”：存续前提下的转型——兼论“城中村”改造的可行性模式[J].规划研究，2005,（7）.

[6]权小娟，王宏波.“城中村”：断裂社会的连接带——基于西安市“郝家村”的个案研究[J].中国社会科学院研究生院学报，2007，（1）.

[7]蓝宇蕴.论城中村改造的社会基础——以广州市城中村为例的研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007（2）.

[8]郭向彤.从“人口准入制度”谈“城中村的改造”[J].特区经济，2005,（10）.

[9]王春光.质疑“改造”城中村[J].中国社会导刊，2005,（12）.

[10]李津逵.城中村的真问题[J].开放导报，2005，（3）.

[11]杨小彦.城中村重要的不是好看，而是合理[J].美术观察，2005,（5）.

[12]黄宙辉,李春.后城中村时代，谁来弥补小户型出租屋之缺[N].羊城晚报，2008-08-24.

F299.2

A

1002-7408（2011）01-0069-03

仲恺农业工程学院社会科学基金资助项目（G3091629）；广州市社会科学规划项目（10B37）。

孙林（1981-），男，湖南邵阳人，硕士，仲恺农业工程学院人文社科系讲师，主要从事公共行政的教学与研究。

[责任编辑：闫生金]