从“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演变

程建新

（东莞理工学院城市学院，广东东莞5236）

从“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演变

程建新

（东莞理工学院城市学院，广东东莞5236）

从传统官僚制到现代官僚制，再到后官僚制，体现了公共行政的精神转变。权力分布从官僚主导到势力均衡再到社会主导，体现了行政体系公共性的增强；从倚重权术到尊重规则再到多种治理方式的并重，体现了政府乃至整个社会管理效率和治理能力的提高。从官僚制的思考框架引申出，我国的行政管理体制改革应当是加强民主化与理性化并重；既要重视政府自身的改革，也要改善政府与社会的互动，提高公民社会的自我管理能力。

官僚制；公共行政精神；官僚制民主；公共性；治理

公共行政实践的复杂性决定了实证分析和理论探讨两种研究取向都不可缺少。只有宏大叙事而没有细节追问最终会导致理论偏离实际，只强调公共行政的差异性也会陷入繁杂的细节讨论而迷失方向。对于理解公共行政的组织形态和精神实质，“官僚制”模型就是一个高度抽象却有用的宏观理论框架。作为公共行政的核心概念之一，它一定程度上反映了人们在不同时代对金字塔式组织结构与巨大力量的依赖、无奈与担忧，但由于不断注入了许多新的因素，也反映了人们在制度设计上反思创新和扬长补短的能力与活力。从官僚制的角度分析公共组织和公共行政现象，因此而成了历久弥新的主题。本文基于官僚制的三种形态，即“传统官僚制-现代官僚制-后官僚制”的框架，分析公共行政的精神演变，探索其对中国政府管理改革的启示。

一、从官僚制的形态看公共行政精神的基本演变

1.传统官僚制。传统官僚制，狭义上主要指主权国家形成后较为职业化的行政体系，如西方中世纪后期专制君主制下的官吏制度对封建制的取代和民族国家（nation-state）的形成；次广义则包括主权国家及其他各种政体（polity）控治下的较为职业化的行政体系，如中国战国时期“俸给制”下大量“仰禄之士”的出现；更广义地，一切行政管理机构，如各古代帝国或王国的行政管理体系，都可以称为传统官僚制。如果包括社会组织的官僚化，外延就更加宽泛。

传统官僚制本质上是人治的，国防、外交、预算、法律、吏治等基本大权控制在君主而非国家的手中，是服务于私而非公的。这是其根本性质上的局限性。从具体表现上看，行政系统内部还没有能力制定和贯彻太多的工作标准，外部也缺乏足够的力量形成对行政系统的控制。政府职能上，政治统治职能远远超过社会管理和服务的职能。人事上，较为看重的是行政人员对某个特殊集团的忠诚，而非普遍性的明确绩效标准。这种社会官僚集团，虽然也会跟社会集团进行各种形式的结盟，获得其支持，但由于共识的力量不足以形成强制履行义务的压力，所以公共绩效很不可靠。

传统官僚制组织的承载者即官僚们，尽管在不同文化、不同时代中，其权力基础、与统治者的关系、自身产生方式不尽相同，但基本上都处于一种权力比较集中的社会状态之下，因而具有很强的自利性。官僚们在这种社会中分享很大一部分权力，所以他们不仅仅是“代理人”，也是当时社会体制的“股东”。而普通大众没有足够的力量去形成和保障自己的基本权利，没有对整个统治阶层也包括官僚集团形成足够的制度内和常规化的制约，相对于国家，人民只是行政的客体和仆从。即使君主将自己称为“国家的第一勤务员”，[1]情况也没有什么改变，因为对权力只有自然限制而缺乏法律限制。

从与管理对象的关系看，由于缺乏相对明确、可操作以及受到监督的规则，因此无论组织内还是组织外，也就容易衍生出众多的“潜规则”，譬如按照血缘关系、个人利害和偏好等分配公共资源等等，难以形成“形式上”的平等和机会均等。传统官僚制能够存在，在于缺乏对行政机关及其人员权力的制衡，缺乏明晰化和明细化的办事规则，缺乏客观化的绩效标准和责任体系。所以，在官僚体系和普通民众的关系上，传统官僚制总体上是官僚本位。

2.现代官僚制。传统官僚制虽然孕育了现代官僚制的许多特征，比如日渐职业化的官僚队伍，但在君主制让位于各种形式的民主政体、人治让位于普遍性的法治之前，现代意义上的官僚制不可能真正建立。韦伯等权威作者对现代官僚制维度的诠释，如权威等级制、劳动分工、技术胜任者、程序设计、规范在职者的行为规则、有限的职位权力、有区分度的报酬、非人格化、管理与所有权的分离、书面交流的强调、理性原则等，[2]体现了现代对传统的继承和突破。现代行政法治的发展提供了一系列的制度化保证，比如组织和人员的权力制衡、程序要求、听证会、司法审查、责任追究、信息和行政会议的公开等。[3]没有这些制衡，行政体系伴随公民福利供给的增加而进行的扩张是危险的。

现代官僚制一方面便于进行大规模的分工协作，在满足公众共性需求上也比较符合规模经济，可以实现整体效率。规则的约束则反映了人类监督和管理能力的提高，“形式正义”烙印下的现代法治与官僚制，体现出了鲜明的“去身份化”和按规则办事的特征，行政体系将自身和服务对象都看作没有情感和人格色彩的个案（case）。

现代官僚制虽然整体上是较为经济的，但从公共服务对象的需求满足程度上，往往是非常基础的，是对一些基本需求的满足，覆盖的对象也存在较多真空。这与其发展水平有很大关系。这种形态下，较多停留在对“底线”伦理的维持，更多地体现了规则本位，对规则本身的机械执行体现了官僚和民众的一种较为均衡的关系。官僚为了避嫌只能秉公办事，减少特事特办，否则随时可能遭到舆论和问责体系的穷追猛打，哪怕是出于善心。所以现代官僚制着实牺牲了一部分个别正义来换取总体的正义，是一种不得不采用却终究要被超越的状态。

现代官僚体制虽然可以冠以“现代”的字眼，但不是永远的现代。它仍然具有一定的压制性，过于强调整齐划一，对个性的需求照顾不够。官僚制的形成本身是人类理性的产物，其驾驭也必须依靠人类持之以恒的理性能力。

3.后官僚制。现代官僚制的基本标准保证了起码的公平和效率，但有待继续补充和改进。在信息化社会，或称为“后工业社会”、“知识社会”，工业化和标准化之后，人们开始更精细地考虑形式平等下的社会差别，有资源和能力顾及更多的个性需求，而不仅仅是最基本的共性需求，并且这种顾及是基于人道主义原则而非裙带主义关系。后官僚制的改进体现在对每一个服务对象的更多关注，对服务对象实质差别的关注。这些当然需要整个社会资源在公共服务领域的高投入，包括财力、人力的投入，包括技术的进步和服务效率的提高带来的好处，但这些都只是基础，关键还在于人类建制力和管理力的提升。

后官僚制开始从官僚制以外寻求市场、公民社会等替代性机制，减少对官僚制的依赖；开始建立官僚制主导下的多样化治理结构、制度安排与组合；开始在政府内部建立起更多的竞争机制与责任体系。总之，是要建立官僚制与民主的和谐关系，让官僚制的效率提升建立在服务社会的价值基础上，技术提高建立在权力被有效控制的基础上，使官僚制成为促进人民利益和社会进步的上层结构，或说实现整个社会层面的“官僚制民主”状态。[4]正如竺乾威教授所认为的，新公共管理、新公共服务等改革思潮，一方面离不开官僚制原有的组织形态，另一方面在政治法律标准之外考虑了经济和社会标准，对传统的官僚制行政有所超越；责任的焦点由规则的履行深化到了对公众的回应，公民的参与也不仅是一种手段，本身也是一种目的。[5]在更深层次上，后官僚制又只是对本已隐含的多种公共利益实现机制的回归，体现了官僚体系在对个人权益、特殊利益、公共利益调和中的作用。[6][7]

所以，后官僚制下的官僚体系不是机械办理公民的办事请求，还要提供让公民比较满意的服务。要让公民比较满意，就需要官僚体系更加高效地满足公民的差别化需求，花费更多的时间解答、追踪甚至协助，而不是忙着自肥与辨别亲疏。而且，不能只靠官僚体系一家，很多更加个别化的服务需求是通过自助、互助、市场、公益事业等加以实现的，很多服务由政府提供或许过于昂贵。相对于过去而言，对政府的服务也不再是完全被动地“接受”，公民会主动地提出一系列的要求。

综上，官僚体系的发展是“公共”机构和“公仆”归位的过程，是更加体现社会的人性需要的过程。钱穆先生对中国几千年古代政治制度的盘点所揭示的是，历朝政府私德性与公德性程度的不同，在很大程度上决定了其政治文明的程度和社会发达的水平，[8]这可以看作是行政体系发达水平在中国封建社会的历史体现。官僚制中的公共精神虽然因文化和时代而不同，并且距“天下为公”还遥不可及，但却也可以让人们看到进步的足迹，甚至可以相信历史潮流的浩浩荡荡。

二、“官僚制”的分析框架对中国政府管理的政策启示

特定行政体系的现实运作可能夹杂着三种官僚制形态的部分特征。中国的官僚体系与政府管理在某些地方、部门、业务领域，已经比较“先进”，无论在政府能力还是服务水准上；在另外一些地方、部门、业务领域，则是典型的“现代官僚制”，基本上可以做到照章办事、中规中矩，但内在素质和服务质量有待提高；至于其他一些地方、部门、业务领域，甚至还存在很多“前现代”或传统的特征，比如，任人唯亲、人浮于事等。这说明了中国官僚体系的复杂性。从詹姆斯·威尔逊关于官僚体制国家差别的分析、[9]海迪关于不同官僚体系的跨文化比较[10]也可以看出造成官僚体系差别的政治、文化与阶段性因素。官僚制的模型并不是要抹煞这种差别，而是去发现官僚体系和公共行政在不同阶段的共同精神。相关的分析对中国的行政体制改革具有诸多启示意义。

1.破除传统官僚制的残留因素，建设“精简、统一、效能”的政府。一个现代化的政府首先要保证政令畅通，而光靠人事手段是不够的。各级政府可以通过推进公共财政和公共预算改革，试行零基预算，发挥领导机关和领导参谋机构在预算上对各部门的主导权，通过预算工具保证政策方向和促进机构精简。要防止部门利益、地方利益和小团体利益凌驾于国家利益之上，对于使命完成的机构要及时终止或转型。

2.加强监督，落实责任，建设法治型政府。坚持党要管党、从严治党，加强对公职人员特别是党员领导干部的监督，做好信息公开，保障公民的知情权和参与权。推进财产公示和其他重大事项汇报制度，推进反腐倡廉。按照现代行政法治的要求，维护公民的基本权利，规范行政程序。在当前的战略风险期和改革的攻坚阶段，各种不确定性因素明显增加，更要加强忧患意识，发挥制度的作用，发挥舆论和社会力量的监督作用，走出历史周期律。

3.转变经济发展方式，改革政绩评价体系，建设服务型政府。坚持科学发展观，转变经济发展方式，关注民生。通过税收和利率等政策工具做好调控，落实微观监管责任，保证收入分配制度改革的推进。相应调整政绩评价体系，在绩效考核的过程中引入群众满意度调查，提高公共部门的服务效率和质量。通过加强培训特别是基层公务人员的培训，提高其服务意识和服务能力。

4.完善多样化的治理体系，建设有限政府。按照社会发展的需要转变政府职能，增强政府能力。在政府的监督下，发挥好基层群众自治组织、行业协会、社会团体等各种社会力量的作用，培育公民社会的治理能力。在各种政府与民间的合作机制如招投标中要继续完善权力监督机制。政府之间也可以增加合作机制和竞争机制，降低行政成本。

中国的民本历史资源，监察、考试等传统政治制度，现代化进程与市场经济实践，依法治国方略等有助于现代官僚体制的逐步完善；社会主义道路、人民民主专政、中国共产党领导、马列主义毛泽东思想等社会、组织、思想等方面的体制保障既有利于在行政体系推行共同标准，也有利于保证人民政府为人民的宗旨。全心全意为人民服务是对后官僚制时代公共行政精神的最好诠释。

[1][德]沃尔夫，巴霍夫，施托贝尔．行政法（第1卷）[M]．北京：商务印书馆，2002：72.

[2]Richard H.Hall.The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assessment [J].The American Journal ofSociology,vol.69,No.1,1963:32-40.

[3]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[4][德]施路赫特.理性化与官僚化[M].顾忠华，译.桂林：广西师范大学出版社，2004：124-129.

[5]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读[J].中国行政管理，20，(4).

[6]Richard J. Stillman.The American Bureaucracy:TheCore of Modern Government. Chicago : Nelson-HallPublishers, 1996:359-378.

[7]Jon Pierre.Bureaucracy in the Modern State:An Introduction to Comparative Public Administration[M]. Aldershot, England ; Brookfield, Vt., USA : E. Elgar, 1995:188-192.

[8]钱穆.中国历代政治得失[M].上海：三联书店出版社，2005.

[9][美]詹姆斯·Q·威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因[M].孙艳,等，译．北京：生活·读书·新知三联书店，2006：398-421.

[10][美]海迪.比较公共行政[M].刘俊生,译．北京：中国人民大学出版社，2006.

D 63

A

02-7408（2011）01-0057-03

东莞理工学院城市学院20年“教育教学改革与研究”项目（JG2013）。

程建新（1982-），男，江苏赣榆人，东莞理工学院城市学院讲师，北京大学政府管理学院硕士，研究方向：行政理论与比较行政、行政管理。

[责任编缉：孙巍]