西北内陆区农业生态问题治理的法律对策

李永宁，黄河

（1.长安大学环境科学与工程学院，西安710054；2.西北政法大学经济法学院，西安710061）

西北内陆区农业生态问题治理的法律对策

李永宁1，黄河2

（1.长安大学环境科学与工程学院，西安710054；2.西北政法大学经济法学院，西安710061）

我国西北内陆区农业生态问题严重，除过西北内陆区农业生态环境差等自然原因以外，在长期的开发过程中不注重对环境的保护，也是重要的原因之一。发展西北内陆区农业，关键是要加强西北内陆区农业生态环境的保护，完善相关政策和法律，特别是要制定出与西北内陆区农业生态环境相适应的生态环境保护法律制度，才能确保西北内陆区农业的可持续发展。

西北内陆区；农业生态问题；法律对策

西北内陆区是指我国陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区所辖区域，因其位居我国西北内陆腹地，简称“西北内陆区”。我国西北内陆区人口稀少，水资源短缺，自然环境差。解放以后，我国政府对西北内陆区进行了几次大的开发，西北内陆区的经济社会发展和人民生活有了很大程度的改善。但在长期的开发过程中，由于不注重对自然生态环境的保护，也导致西北内陆区产生了比较严重的农业生态问题。主要表现为：土地荒漠化面积扩大，草地退化，绿洲萎缩；植被破坏，水土流失面积不断增加；土壤盐渍化，耕地土壤污染严重；河湖萎缩，干涸断流，地下水超采；滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害问题严重等。这些问题不仅制约着我国西北内陆区农业的可持续发展，也严重影响了西北内陆区乃至全国的生态环境建设。如何解决好这些问题，一直是近年来社会各界积极探讨的热点之一。本文拟从法律需求与法律对策的角度谈几点看法。

一、西北内陆区农业生态问题治理的法律需求

西北内陆区农业生态问题严重，其中的原因是多方面的。除过环境恶劣、生态脆弱等自然原因以外，在长期的开发过程中不注重环境与生态的保护、缺乏长期的开发规划、无节制的资源开采与利用，以及对经济开发和社会发展的法律需求重视不够是造成目前现状的主要原因。西北内陆区农业生态问题的治理不能“头痛医头，脚痛医脚”，只简单地着眼于解决具体存在的农业生态问题，更重要的是深入研究西北内陆区农业生态化发展的法律需求。笔者认为西北内陆区农业生态化发展的法律需求主要有以下几个方面：

1.西北内陆区农业生产结构生态化的法律需求。农业生产结构生态化，具体是指农业的内部生产结构不单纯以经济效率为导向，而是充分考虑农业的生产环境和生态条件，因地制宜地发展种植业、林业或牧业的农业生产结构。我国西北内陆区农业生产条件复杂，各地水源、地貌、气候及耕作条件各异，天然形成有不同特征的宜林、宜农（种植业）、宜牧的农业生产小环境。但在传统的“以粮为纲”农业生产政策的影响下，过分强调农业中种植业的发展，不顾地区农业生产条件，乱砍滥伐，无节制垦荒，导致地区农业生产结构趋同化，不同农业生产环境遭受人为破坏，产生大量农业生态问题。上世纪90年代末以来，虽然国家全面推行了“退耕还林”、“退耕还草”等生态环境保护政策，但并未结合西北内陆区不同农业生产区域的特殊性，有针对性地进行农业生产结构的调整和农业生产观念的更新，真正确立起生态农业的农业发展观，因地制宜地发展林业和牧业。因而，在政策、法规的配套及执行上还缺乏适合西北内陆区农业生产特点的支持和激励，譬如在实施退耕还林、还草政策，压缩种植业生产面积的基础上，仅给出很短期间的粮食补贴政策，对于较长时期内如何解决地区（特别是大面积退耕地区）粮食、油料等农作物的供给问题，尚无确定性的解决方案。由于政策缺乏深层的和长期的目标，也影响了“退耕还林”“、退耕还草”的实施效果和政策的可持续性。在有些局部地区，甚至出现退耕地的“返耕”现象。因此，20世纪90年代末以来的农业生态环境保护政策法律，并未从根本上遏制西北内陆区农业生态环境的恶化。有必要结合区域农业生态化的制度需求，更新西北内陆区农业发展战略和农业生产观念，调整农业生产结构，并在政策、法规的制定和配套上给以正确引导、激励与保障。

2.财政资金投入专门化、常态化的法律需求。我国西北内陆区属我国贫穷落后地区之一，全国贫困县的接近60%分布在西北、西南地区。西北内陆区的人民收入、经济积累能力和自我发展能力都远远落后于全国其他地区。但是，我国西北内陆区因其独特的区位及地理特征，又是影响全国气候的一道天然屏障，是我国大江大河的主要源头。西北内陆区还是一个多民族聚居的区域，拥有我国最长的陆上边界线，对于全国的经济社会发展、民族团结和国防安全承担着独特的全局性责任，具有举足轻重的影响。而且，单就西北内陆区的农业生产来看，农业的生态化发展不仅有助于改善内陆区的生态环境，也有助于在江河源头涵养水源，调节水量，净化空气，减少沙尘，增加江河中下游的水利便利，改善全国的气象条件，提高内陆区乃至全国人民的生活质量。西北内陆区的农业发展，惠益的不仅仅是内陆地区，全国其他地区也可以从中受益。因此，对西北内陆区农业的生态化发展，除过西北内陆区负有不可推卸的责任外，全国其他地区也应承担必要的责任。全国其他地区对西北内陆区的农业发展可以采取各种灵活的方式加以帮助、扶持，如对口支援、转移项目、培训人才、交流干部等。但主要的经济责任则应该由国家来承担。国家对西北内陆区农业发展的支持，除过制定必要的倾斜性优惠政策，更重要的应该是加大中央财政对西北内陆区农业的支持力度，对内陆区农业水利工程、农作物改良、耕（草）地维护、林业建设、公益林养护、江河源头植被修复、牧区环境保护、内陆区农业科学研究、良种引进等提供直接的财政支持。在这一方面，现有的财政转移支付制度的支持力度明显有限，需要拓宽财政支持的渠道，增加专项财政支持，并确定各专项财政支持在总预算中所占比例，对西北内陆区农业生态化发展提供更为有效和持续的财力支持。

3.减少生态脆弱区人为干扰，推行生态移民的法律需求。我国西北内陆区国土面积占全国的近三分之一，人口仅占全国人口的7.3%，人口分布极为分散，平均人口密度约为每平方公里29.73人，远远低于东部地区的386.74人。特别是许多不宜人居的内陆山区、绿洲和沙漠戈壁的边缘区等生态脆弱区也散居着一定数量的人口。如陕西的陕南山区和陕北的黄土高原区。生态脆弱地区的居民要解决生存问题，必然要和恶劣的自然环境进行抗争，抗争的结果可能会改善生态脆弱区的农业生态环境，产生诸如“人进沙退”的积极效果，但更多的是会破坏生态脆弱区的自然生态系统。如“20世纪50年代，青海柴达木盆地陆续发现了盐湖、石油天然气等资源，大批人员开进，仅为解决吃饭、取暖的燃料，全洲3000万亩沙生植被就被破坏了66%多。当时该省开垦500多万亩粮田，而今60%因无灌溉条件弃耕。青藏高原的土层是岩石分化而成，100年才能增加1厘米，一次失策的开垦就毁掉大自然几千年的苦功。”[1]在这些生态脆弱区，生存环境恶劣，交通及通讯条件也极为不便，许多当地居民祖祖辈辈都不能走出居住地一次，与外界相隔离，处于封闭、半封闭状态。因此，对西北内陆区许多不宜人居的生态脆弱地区的居民应有计划地迁移、集中至生态优良区。选择生态优良区，科学规划，合理布点，建设一批农村小城镇，适当集中区域人口，减少人为活动对生态脆弱区的生态干扰和破坏，保护生态脆弱区的农业生产环境，也为这些区域人口的生活环境及生活质量的改善和提高创造更多的便利条件。

二、西北内陆区农业生态问题治理法律法规存在的问题

我国曾于“一五”期间、“三线”建设时期和上世纪90年代末以来，对西北内陆区进行过三次大的有组织开发。历次开发均把着眼点主要放在西北地区丰富的自然资源上。西北开发在很大程度上就是资源开发。为解决开发期间新增人口的生活需要，西北内陆区的农业发展也因此受到了一定程度的重视，但伴随资源开发而发展的西北内陆区农业，更多的表现为一种开发性农业。如为扩展耕地，大量地毁林造田、毁草造田、围湖造田等。因此，针对西北内陆区农业发展的政策，开发性政策居多，很少有生态保护与生态治理的农业政策。上世纪90年代中期以来，由于黄河断流、长江洪水以及日益肆虐的沙尘暴影响，我国才开始转向关注西北内陆区农业的生态治理问题，国家也因此出台了一系列影响西北内陆区农业生态问题综合治理的政策法规。总的来看，这些政策法规对于遏止西北内陆区农业生态问题的进一步恶化产生了一定的影响，但也存在若干不足。

1.农业生态问题治理的法律法规缺乏系统性。农业生态问题的治理，涉及到对系列生态问题中的每一个具体生态问题的治理政策，也涉及到对每一个具体生态问题的不同的治理政策。治理政策应该是综合的、系统的。但现有农业生态问题治理政策，在综合性与系统性方面与生态问题治理的实际要求之间显然存在较大差距。这表现在：一是应急性政策和临时性政策居多。特别是当某项生态问题引起全国性危害时，才会引起治理的紧迫感。如在长江、黄河发生水害（包括断流）危机时，才比较快地催生了江河源头的退耕还林（草）等生态治理政策。二是政策法规的协调性差。由于我国存在较为庞大的行政管理体系，各行政部门基于本部门的权责分工，对同一问题可能存在争相管理、交叉管理、多头管理的现象。而且，部门规章“法律化”的倾向进一步加深了这种趋势。如对水资源的管理，水利、环保、资源等部门存在一定的职责交叉，在很大程度上影响了水资源的有效治理。三是政策法规存在“一事一议”的弊病。政策法规的制定往往只注重解决已经发生的问题，经常是出现一个问题就会引出一个部门规章，政策规章的效果只限于某一特定问题，缺乏宏观性和前瞻性。

2.农业生态问题治理的法律法规缺乏稳定性。政策法规的稳定性就其形式而言，表现为政策法规的相对不变性，也就是不会出现“朝令夕改”的情况。事实上，朝令夕改的情况也是不存在的。但由于政策法规的制定往往具有极强的针对性，当所指向的特定事实不存在时，或原来的事实发生了某种变化，政策法规的适应性就显得比较僵硬，很难对变化了的情况做出解释。因而，许多政府主管部门被迫经常进行部门规章的调整、更改，就是为了应付这种情况。如国家虽然制定了一系列有关退耕还林及鼓励林业发展的政策，但对诸如牛玉琴、石广银等治沙植林现象①却显得束手无策。政策法规的稳定性就其实质而言，还表现为政策法规效果的持续性和长期性。政策（包括法律法规）的持续性与长期性的意义在于可以为当事者的经济活动提供一个长期预期，并使这种活动能由理性支配有计划的向前发展。如在2000年以前，我国农村的土地承包政策，因对土地承包期没有明确的规定，自然助长了承包户对地力的无节制掠夺，这无疑也是造成目前农业生态问题的原因之一。再如我国的退耕还林（草）政策，只规定了5年时间的（粮食）补贴期限，但林木成材用5年时间显然是不够的，特别是在生态脆弱区，譬如荒漠地区，林木的成活率要远远低于正常水平。因此，退耕农民可能会倾向敷衍应付退耕政策，或者会更多地考虑在5年期满时再毁林复耕。这些都充分显示了政策法规的稳定性不足及其所带来的危害。虽然从2007年开始，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》，规定退耕还林（草）再延长一个周期，但一个新周期完成之后，类似的问题仍然会出现。

3.农业生态问题治理的法律法规缺乏全面性。政策法规的全面性表现为政策或法规的普遍约束力。有两个具体表现：一是一项政策或一项法规对同一事实行为，不管它发生的时间、地域以及行为人的区别都具有普遍的适用性。如果政策法规不具有这样的性质就是不全面的。如我国的退耕还林（草）政策，对退耕面积有指标的限制，只有经过中央林业主管部门确认的退耕地，方可享受到政策优惠。那些超计划的退耕地则享受不到退耕政策优惠，导致出现相邻的两块退耕地，一块地能享受政策，另一块地却享受不到政策的不合理现象。政策法规的全面性的另一个具体表现就是政策法规的覆盖面应该是完整的，没有漏洞，不存在政策法规的缺位问题。相反，则应该是不全面的。如我国现行的生态补偿政策，只规定了对生态公益林的生态补偿制度，但对具有同样生态功能的非生态公益林、流域上游地区以及种植业却没有规定相应的生态补偿办法，这里明显存在政策法规的缺位问题，是不合理的。这也是目前生态问题解决起来困难重重的原因所在。所以，对农业生态问题的综合治理一定要强调政策法规的全面性。只有这样，才能真正彻底解决目前存在的问题。

三、西北内陆区农业生态问题治理的法律对策

基于以上分析，我们认为西北内陆区农业生态问题的治理至少需要以下几个方面的法律对策：

1.进一步完善生态补偿法律制度，扩大其适用范围。我国学术界自20世纪90年代中后期，特别是西部大开发以来，对生态补偿法律制度进行了广泛的探讨，形成了许多共识。全国许多省区在此期间也进行了许多卓有成效的补偿试点工作，一些省还先行进行了生态补偿的立法工作。如广东省于1998年制定了我国第一个森林生态补偿的地方性法规《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》。在此基础上，财政部、国家林业局于2005年9月1日联合下发了全国性的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，使生态补偿法律制度正式纳入国家生态环境保护政策（法律）体系。但就已经实施的生态补偿政策法规来看，我国现有的生态补偿政策法规最起码还存在以下几个突出问题：一是生态补偿的适用范围过于狭窄。现有生态补偿政策仅适用于森林生态效益补偿，对于非森林生态效益，如生态农业的效益补偿则并未纳入其中。同时，在森林生态效益补偿中仅仅强调了对生态公益林的生态效益补偿，对其他非公益林的生态效益补偿也未纳入其中。二是补偿的标准偏低。按我国《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，生态公益林的生态效益补偿标准仅为每亩地每年5元钱。而根据有关专家测算，公益林合理的生态效益补偿标准大约为每亩地每年29元左右。[2]实际补偿标准与合理补偿标准之间存在很大差距。三是补偿的依据存在偏差。虽然我们主张的是森林“生态效益”补偿，《中央森林生态效益补偿基金管理办法》在名称上也做了这样的定位，但补偿的实际依据则是“森林的营造、抚育、保护和管理费用”，也就是对公益林的营造、养护成本的补偿。效益补偿与成本补偿其实是完全不同的两种情况，这也是导致补偿标准偏低的主要原因。针对上述情况，我们认为：（1）需要进一步扩大生态补偿的范围，将补偿范围扩大至非公益林及其他具有生态功能的农业领域。（2）需要参考国际上的生态效益补偿标准，结合我国森林营造、抚育、保护和管理的实际情况，考虑国家的财政能力，确定一个各方均可接受的相对合理的生态补偿标准。（3）改变单纯的按成本进行补偿的原则，应兼顾森林生态效益，结合森林的生产、养护费用进行生态补偿，使生态补偿更具科学合理性。

2.落实水资源流域管理规定，建立流域水效益补偿机制。2002年颁布的新《水法》第一次明确了流域管理的法律地位。②新《水法》规定实行“流域管理与行政区域管理相结合”的水资源管理体制，流域管理机构可以“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，新《水法》对流域管理机构职责的规定，涉及水资源规划、水资源宏观配置、取水许可管理、水资源保护、执法监督检查和实施处罚等等，基本涵盖了开展流域管理所应具备的职责。流域管理就其任务而言既要实现流域水资源的统一调配，保护流域水环境，也要体现国家的水资源所有权。关于流域水资源的统一调配，主要是协调好流域管理和行政区域管理的关系。流域水环境保护目前最重要的是对流域上游的水源保护，要实现流域上游的水源保护，应主要通过落实水资源有偿使用制度，构建流域上下游水效益补偿机制来实现。过去我们谈及流域问题时，很少涉及流域上下游的权责关系，以为上游保护水源，下游享用水利是天经地义的事情。但是，流域水资源问题的日益尖锐，这种原本看来天经地义的事情，已经开始受到人们越来越多的质疑。流域水资源问题的难点是上下游不同地区之间的关系，许多研究者为了回避这一问题，往往对这一关系视而不见，只单纯强调流域上游的水源保护义务和国家在流域管理中的责任，更有甚者，甚至认为流域上下游之间互为外部性，下游对上游也有积极影响。[3]这些看法显然都是无益于流域水资源管理的。我们认为，流域水资源管理除强调国家的责任以外，也应充分发挥市场功能，推动建立流域上下游水效益补偿机制。在这方面已经有一些积极的实践，例如北京向河北承德、张家口每年支付2000万元水源涵养林保护费和水土保持费用；广东每年向东江上游江西省寻乌、安远和定南三县支付1.5亿元水源保护费；浙江义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的永久性使用权。这种通过市场途径进行的小流域水源保护实践完全可以推广到大流域范围，积极促成流域上下游不同地区之间通过公平协商，实现水源保护的补偿机制。可以由一个权威的专家机构对流域中下游地区享用水利的经济价值进行测算，并从中拿出一个上下游均可接受的比例，支付给上游地区用于水源保护。只有这样，流域水资源保护问题才有可能得到根本解决。

3.制定生态移民法律法规，持续推行生态移民工程。关于生态移民，一直是近几年积极谈论的一个话题，也进行过一些试点，但不管是理论还是实践都存在一些问题。一是关于生态移民的动因，大多把生态移民作为扶贫帮困工程的一种形式，并未从农业生态问题治理的高度去认识。这就导致生态移民的推动力明显不足。既然是扶贫帮困，形式可以是多样的，移民仅是可选择的方案之一，如果有其他替代的形式，“移民”这种费钱不省力的工作必然被束之高阁。二是移民的资金来源，没有明确的规定。一些地方从扶贫帮困的角度推动移民，资金除由迁移者自己承担一部分外，其他的则由地方财政负担。而需要移民的地区一般又是贫困省份，自然也没那么大的财力进行移民，移民更多地变成了纸上谈兵。三是移民的原则，现在比较流行的是所谓“就近移民”，就是把移民就近安置在临近的人口集中区域。“就近移民”固然可以节省资金，有利于集中散居人口，但问题是与生态脆弱区紧邻的移入地往往也是贫困地区、生态非优良区，因而移民移后生活往往很难有大的改善，也就很难留住移民。四是移民后的管理缺乏规范性。经常听说“某地方人移民后又回来了”，反映移民“移”的很不彻底，经常是这边移了，那边还留有宅地，留有承包田。另外，对移民后的生活安置与生产自救也没有持续的给以关照、扶持，也导致移民对移后生活缺乏持久规划。所以，生态移民必须从减少生态脆弱区人为干扰的角度，从农业生态问题综合治理的角度，从国家的整体利益的角度进行认识。要认识到“生态移民属于公共产品范畴”，[4]并不是单纯的移民问题。因此，有必要制定专门的生态移民管理办法，对生态移民的有关问题作出明确的规定：（1）关于生态移民的范围。需要明确移民区应具备哪些条件，并根据生态脆弱程度进行分级，确定移民先后顺序，制定生态移民的长期规划。（2）关于生态移民的费用支出。应根据移民区分级，确定由国家、地方政府、迁移者个人分担原则。对于生态最脆弱区由国家承担移民成本的主要部分，免除迁移者个人承担的费用。（3）关于移后管理。目标是尽快促使移民融入当地社会。应规定适当期间，由国家、当地政府给予扶持。应明确规定国家、当地政府和迁移者个人在此期间的责任和义务，确保移后管理目标的实现。通过采取以上措施，生态移民才有可能移得出、留得住，生活更幸福，这样的生态移民才能真正发挥生态保护的作用。

注释：

①牛玉琴、石广银是全国著名的治沙劳模，在陕北沙漠植树造林，所植林木成材后被划定为生态林，其所期望的林木经济价值因此无法实现，但现有政策却不能兑现其林木的经济价值。截止现在，也只能比照退耕还林和公益林补偿办法给予一定补贴。

②长期以来，除在1998年实施的《防洪法》中确定流域管理机构具有一定的防洪协调和监督管理的职责外，其他涉水法律均未明确规定流域管理机构在流域管理中的法律地位和具体职责。

[1]李永宁.西部大开发：理论、制度、法律[M].陕西人民教育出版社,2001:35.

[2]王翊.生态公益林经营补偿标准测算[J].求索, 2005,(5).

[3]钱水苗.论流域生态补偿制度的构建——从社会公正的视角[J].中国地质大学学报,2005,(5).

[4]张军.建立生态效益补偿机制，筹集生态移民经费，推动生态移民发展[J].中国发展,2003,(3).

D922.604

A

1002－7408（2011）03－0085－04

教育部国家外国专家局高等学校学科创新引智计划项目（B08039）。

李永宁（1963－），男，西安人，长安大学环境科学与工程学院博士研究生，西北政法大学教授，主要从事环境资源法学研究；黄河（1960－），男，陕西富平人，西北政法大学教授，主要从事经济法学研究。

[责任编辑：黎峰]