中国共产党中央全会制度的沿革与特点

赵平，李绍华

（1.中共乐山市委党校，四川乐山614000；2.中共四川省委省级机关党校，成都610017）

中国共产党中央全会制度的沿革与特点

赵平1，李绍华2

（1.中共乐山市委党校，四川乐山614000；2.中共四川省委省级机关党校，成都610017）

中国共产党成立90年来，党的中央全会制度的发展经历了萌芽、初步形成、曲折发展和走向成熟四个时期，其呈现出逐步规范化、走向自主化、决策科学化的特点；中央全会是党中央出重大战略的机构，更是党内民主机制运作的载体。新形势下加强和改进党的建设新的伟大工程，应当从中汲取丰富的思想营养和政治智慧，以便进一步完善中国共产党的中央全会制度，使其在党的事业和中国特色社会主义事业中发挥更大更好的作用。

中国共产党；中央全会制度；沿革；特点；地位

按照现行中国共产党党章规定，“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。”“党的中央委员会每届任期五年。中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。”[1]227－228中央全会是党的中央委员会全体委员会议或全体会议的简称。中央委员会全体会议在党内一般被约定俗成地称为“某届某中全会”。

一、党的中央全会制度的沿革

中国共产党成立90年来，党的中央全会制度随着中国革命、建设和改革的不断发展而走向规范和完善，其经历了四个发展时期。

1.从1921年到1928年：党的中央全会制度的萌芽时期。党在两次全国代表大会之间召开若干次中央会议，这最早可追溯至1928年党的第六次全国代表大会以后，“六大”以前，中央全会都没有某届某中全会的称谓。[2]

1921年党的一大只通过了我党的第一个纲领，共十五条，确定了党的名称、纲领和组织制度，并没制定章程，更没规定党的代表大会及中央委员会会议召开的时间。但还是可以看出有中央机构，比如“应由全国代表会议委派十人组成执行委员会”。[3]4而一大后便组成了党中央常设机关——中央局。[4]1922年中共二大制定的第一个党章规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”，“中央执行委员会任期一年”[3]93－95，但对两届全国代表大会期间需不需要召开中央全会却没有明确说明。1923年中共三大第一次修订的党章和制定的党的历史上第一个关于党中央组织机构、职权分工、工作制度的法规性文件《中央执行委员会组织法》，除上述规定外，均要求“中央执行委员会由九人组成，并由中央执行委员会第一次会议选举五人组成中央局”，“中央执行委员会常会每四月开全体委员会一次”，“中央局每星期开会一次，执行委员会之一切会议，须由委员长与秘书召集”，[3]156－157从而规定了中央会议定期召开的时限。并实行“一切决定，以多数取决”的原则，标志着中国共产党的组织机构建设逐步健全。

1925年中共四大第二次修订的党章重申了上述规定，对中央全会的规定没有变化。1927年中共五大第三次修订的党章又进一步规定：“党的组织系统为：全国——全国代表大会——中央委员会……”，“中央委员会全体会议须每三个月召集一次”；“中央委员会，选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组织中央政治局指导全国一切政治工作，中央政治局互推若干人组织中央常务委员会（SECRETARIAT）处理党的日常事务。”[5]显然，党的中央领导机构的名称直到五大才采用“中央委员会”的叫法，对中央全会也有了一些初步的原则性制度安排。

当然，我们还可以从中共中央最高领导人职务称谓的演变看出中央全会制度的雏形。陈独秀“在党的一大至二大前称为中央局书记，党的二大至四大前称为中央执行委员会委员长，在党的四大上才开始称为中央执行委员会总书记，五大以后称为中央委员会总书记。”[6]所以，一大到五大之间根本没有召开中央全会的说法，但中央全会制度开始萌芽。

2.从1928年到1949年：党的中央全会制度的初步形成时期。1928年7月10日在莫斯科召开的中共六大通过的党章规定，“中央委员会委员之数量，由全国大会规定之。中央委员会在党的全国大会前后期间内是党的最高机关。中央委员会应按期召集全体委员会之会议——至少每三月一次。中央委员会由其本身委员中选出政治局，以指导中央委员会全体会议前后期间内之党的政治工作，并选举常务委员会以进行日常工作。”[7]此后，中共六大届期一共召开了七次中央全会，但从党的六大到1945年党的七大相距18年之久，个中缘由也值得研究。

1945年6月11日民主革命时期召开的最后一次全国代表大会——七大，通过修订的党章，第一次增加了总纲，其规定：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”“党的中央委员会的员额，由全国代表大会决定，选举之。”“中央委员会全体会议，由中央政治局每半年召集一次，但中央政治局得按情况延期或提前召集之。候补中央委员出席全会，有发言权。”“中央政治局，在中央委员会前后两届全体会议期间，党的中央指导机关，指导党的一切工作。”[8]显然，中央全会的召开时间和职权又有了新的变化。中共七大以后一共召开了七次中央全会，但到1956年党的八大开幕时，两届全国代表大会也相隔了12年之久。

3.从1949年到1978年：党的中央全会制度的曲折发展时期。1956年新中国成立后召开的第一次全国代表大会——八大，首次提出实行党代表五年常任制，其党章规定：“全国代表大会每届任期五年。全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。”“党的中央委员会任期五年”，“党的中央委员会在全国代表大会闭会期间，领导党的全部工作，执行全国代表大会的决议，代表本党同其他政党和团体发生关系，建立党的各种机关并且领导它们的活动，管理和分配党的干部”，“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开，每年至少两次。”[1]73－74显然，对中央全会的职权又有了新规定，召开时间也更加明确，遗憾的是这一规定也未能如期严格执行，而且从党的八大到1969年党的九大相隔14年，其间仅召开了12次中央全会，与“每年至少两次”的规定相差甚远。

1969年4月14日党的九大通过的新党章，首次规定了“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下可以提前或延期举行”，“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开”,“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，[1]87由此可见，这时的中央委员会的部分职权又发生了一些变化。此后，在1973年党的十大和1977年党的十一大上，党章的这一条规定再没有变动。这两次全国代表大会也都是在第五个年头召开的，但实际上相隔不到五年。虽然上述三个党章均规定“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开”，但对中央全会具体的召开期限都没有明确界定。[2]事实上，从党的九大到十大，中央全会只召开了两次；从党的十大到十一大，也只召开了三次。显然，这种情况的出现与这一特殊政治时期有关，也说明当时党内民主生活的不正常。

4.从1978年十一届三中全会到现在：党的中央全会制度走向成熟时期。从1978年十一届三中全会到现在，我党召开了6次代表大会和47次中央全会。中国共产党代表会议，包括中央全会的真正制度化，还是在改革开放以后。1982年9月中共十二大通过的新党章规定：“党的中央委员会每届任期五年。全国代表大会如提前或延期举行，它的任期相应地改变。中央委员会委员和候补委员必须有五年以上的党龄。中央委员会委员和候补委员的名额，由全国代表大会决定。”“中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”[1]115此时，对于中央全会召开的时限、职权和委员基本任职有了全面的规定，此后，党章的这一条成为定制，并得到了严格执行。从十一届中央委员会开始，党的全国代表大会都是五年一届，中央全会基本形成了目前的形态，即每届中央委员会召开七次全体会议，除十三大至十四大之间举行了九次中央全会外，这已经成了一种惯例，正如中央党校教授叶笃初所说，“中央全会从此走向了科学化、制度化、完善化。”[9]

二、党的中央全会制度的特点

纵观党的中央全会制度的发展历程，我们可以发现其呈现出逐步规范化、走向民主化和决策科学化三大特点，党内民主也随着党的制度完善而不断成熟。

1.逐步规范化。召开中央全会的体制虽然自党诞生之初即从党内法规上已经确立，但在长期革命战争年代和在新中国成立后的若干非常时期，事实上未能正常和有效运行，甚至若干个别时段近乎“名存实亡”。[10]在党的历史上，一大到五大之间并没有召开过中央全会。专家考证，这主要是由于下述情况造成的：其一，党的中央领导机构名称直到五大才采用中央委员会的叫法，所以一大到五大之间根本没有召开中央全会的说法。其二，一大到六大之间党的全国代表大会实行的是年会制，有关党的年度性的重大问题一般都在会上解决了，没有必要再召开中央全会。自1928年6月党的六大起，中央委员会才开始召开全体会议，研究党的重大问题。[9]

虽然六大以前党没有召开过中央全会，但是改革开放以后，特别是90年代以后，中央全会召开机制和内容日趋固定规范。每届中央委员会一般举行七次全会，每次全会的任务各有侧重：“一中全会”都负责选举党的新一届领导集体，因此一般被称为“选举全会”；“二中全会”为全国人大、国务院、全国政协、最高检察院与最高法院的换届做组织准备，一般被称为“换届全会”；每届中央委员会最后一次全会“七中全会”都负责总结五年来工作，部署下一次全国代表大会召开工作，一般被称为“总结全会”或“筹备全会”。在上述头尾三次会议以外，其余四次全会则各有不同主题。基本上每次的“三中全会”都负责讨论经济工作（“三农”居多），往往还通过一个关于经济改革的决议，因此一般被称为“经济全会”或“改革全会”；“四中全会”处于届中，多数都负责讨论政治工作和党建工作，一般被称为“政治全会”或“党建全会”；“五中全会”召开都处于国民经济和社会发展五年规划（计划）结束之时，讨论议题会集中总结过去五年规划的成就和经验，更重要的是将通过未来五年的经济社会发展规划，因此一般被称为“规划全会”；“六中全会”多数讨论文化、社会和精神文明建设等，一般被称为“文化全会”或“精神文明全会”。

2.走向自主化。纵观中国共产党走过的90年，1921年党在共产国际的帮助下成立，后来还成为其支部，从此党的一大到五大及其召开的相关会议几乎都在共产国际的参与下召开，而六大更是在苏联召开，直至1933年举行六届五中全会，中共中央召开的各次全会和重要的政治局会议，都有国际代表参加或经共产国际批准。与共产国际的这种特殊关系对于刚刚诞生的中国共产党和中国革命来说，既有利也有弊，但总的来说推动了中国革命的前进，当然，也让中国共产党失去了一些独立自主权。

1935年召开的遵义会议是中国共产党人第一次完全独立自主地解决自己的路线、方针、政策问题，是中共走向成熟的标志。1945年召开了党的七大，此时的中国共产党经过八年抗战的洗礼，理论和政策更加成熟，加之共产国际在前一年已经解散，因而，中国共产党完全是独立自主地召开党的代表大会和中央全会，党已成为领导中国革命取得胜利的坚强核心。

新中国成立初期，由于面临严峻而复杂的国内外形势，党准确把握基本国情，1950年6月6日至9日召开的七届三中全会确定了党在国民经济恢复时期的主要任务，以及所应采取的战略策略方针。七届三中全会成为新中国成立初期党中央的一次最重要的会议，提出的策略路线和行动纲领，对于开展各项民主改革、巩固人民民主专政、恢复国民经济起了重要的指导作用。其后，过渡时期总路线的确立，顺利完成了社会主义改造，社会主义制度在中国建立起来。然而，新中国初期的社会主义革命和建设受到苏联高度集中政治经济体制的影响，因而这期间党也犯了一些错误。不过，党最终克服和纠正了前进道路上的困难和错误，显示了党具有蓬勃的生命力，具有主动承担自己错误的勇气，更具有带领中国人民沿着中国特色社会主义道路奋勇前进的信心和力量。

改革开放后，中国经济社会呈高速发展态势，党需要及时研究并解决其运行过程中的问题和困难，因而每年都召开一次中央全会，着重解决突出问题，保证了中国经济持续稳定健康的发展，推动了中国社会的发展进步。

3.决策科学化。“在现代政党政治条件下，党的决策是党履行领导职能的核心和基础，是党内生活的重要内容。其决策科学化是在决策科学理论和思维方法指导下，采取科学的方法、程序和先进的技术手段，根据对形势的预测与分析来选择和决定未来的行动目标和方案，从而达到科学决策的目的。”[11]中国共产党是一个高度严肃认真和负责任的党。现行党章规定，党的会议分别包括全国代表大会、党的全国代表会议、中央全会、中央工作会议、中央政治局会议和中央政治局常委会议。凡属党的路线、方针、政策的决策视其重要程度分别由上述会议作出，而中央全会由于其会期间隔较短，与会人数较少却有广泛代表性，相对集中智力资源，形成便利、管用、有约束力的机制特点，因而，在党的中央领导制度中占有相当重要的地位。[12]

近几年来，中国共产党围绕党务公开，建立和完善了党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见、社会公示和社会听证、决策的专家咨询和论证等五大制度。中共十六届四中全会曾明确提出，“有组织地联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”“纵观以往中共历届全会，通常在会前征求党代表和各方面专家的意见和建议，并进行广泛调查研究。但是，基层党代表和专家学者列席全会，这在中共历史上是非常少见的。”“基层党代表和专家学者列席中共中央全会，也有助于基层同志进一步了解中央领导机关的运行，进一步促进党的决策公开，是社会主义民主政治进步的标志。”[13]

几年来，中共中央对中央全会召开的时间、主要议题等都提前向全社会公开；每次政治局会议结束后，除涉及国家机密的内容外，会议的其他议题都及时通过媒体向全党和全社会公开。这充分表明我们党的决策走向了透明、公开、民主，党的建设科学化水平也在不断地提高。

三、党的中央全会制度的地位

1.中央全会是当今中国最重要的政治现象。中央全会既是对一次全会具体内容和成效所表现的关切，又是对中央在全局上和重大判断、决心及举措的认知与认同，更是表现了对我国政治发展动向的注重与关切。[10]中央全会在人们心目中的地位已经越来越重要，尤其是同广大公众直接利益、具体利益关系越多，也就越受到关注。改革开放以来的历次全会涉及政府工作机构设置、社会经济、政治、文化和党的建设等等内容，都事关全局，都属党和国家生活大事，因而引起注重是必然的。十六届五中全会的“十一五”规划建议、六中全会的社会和谐部署，四中全会的进一步推进党的建设决定和十七届五中全会提出“十二五”规划建议的关注度达到了最高值，就是很好的证明。事实表明，中央全会有关民主民生内容的多少同社会公众的关注程度是成正比例的。由此，也再次证明了，党的决策只有是求真务实的，才能受到人民的关注和拥护。

2.中央全会是党中央出重大战略的机构。中央全会在党的历史上通常都有重要标识意义，这固然缘于党章所赋予其的地位，同时又因为它所作出决定的内容具有战略性质。[10]如，1938年9月29日至11月6日，在延安桥儿沟天主堂召开扩大的六届六中全会上，王明路线告终，而毛泽东在党内的领导地位，因共产国际的明确表态支持，得到正式确立。毛泽东后来回忆说：“党在历史上有两个重要会议。一次是1935年遵义会议，一次是1938年的六中全会。”

1978年党的十一届三中全会，更是作为改革开放新时期的标志而载入史册。多年来，“三中全会”成了无数中国人难以割舍的历史记忆，“十一届三中全会以来”也成为表述新时期新生活的一种标准话语。[2]所以，2008年12月18日，在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上，胡锦涛说：“30年来，我们党先后召开6次全国代表大会、45次中央全会，及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，集中全党全国各族人民智慧，形成了党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，制定和作出了指导改革开放和社会主义现代化建设的一整套方针政策和工作部署，成功开辟了中国特色社会主义道路。”[14]叶笃初认为，“总书记这么讲，强调了中央全会的作用和地位。”“相当于说党的代表大会和中央全会是社会主义事业成功的保证。”[9]

党的全国代表大会每五年召开一次，因而中央全会的意义就更加凸显出来。改革开放以来，党的全国代表大会的主旨在于总结过去5年甚至更长时间的历史经验，规划今后5年甚至更长时间的发展蓝图。而具体的一些重大决策，则都是由全国代表大会之后的各次中央全会来制定，这必须引起研究者的关注和思考。事实上，十一届三中全会以来，党的自身建设、党的领导和执政中的许多重大决策，包括坚持科学发展观、加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会、社会主义新农村建设、新形势下加强和改进党的建设等一系列重大战略思想和具体决策部署，并不全是在党的全国代表大会上作出的，而恰恰是在党的中央全会上作出的。

3.中央全会是党内民主机制运作的载体。新中国成立初期到1976年“文化大革命”结束这段期间的中央全会形态，可以用“无章可循”来概括。“党的第八届中央委员会，在党的历史上，是迄今为止召开全体会议最多的一届中央委员会，共召开了12次全体会议。而1969年开始的九届中央委员会共召开了2次中央全会，是党的历史上召开全体会议最少的一届。1973年开始的十届中央委员会也只召开了3次全体会议。这充分反映了党的那段历史，以及当时的政治生态和气氛。

从十一届中央委员会开始，中央全会基本形成了目前的形态：每届中央委员会召开7次全体会议（十三届中央委员会除外，共召开了9次全体会议）。十七大党章规定：中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。

2003年的十六届三中全会在中央全会的历史上具有特殊意义。这次全会的第一项议程是，胡锦涛受中央政治局委托向中央委员会作工作报告。国外对这一项议程都感到新鲜，这在新中国成立50多年来的61次中央全会上尚属首次。叶笃初认为，“报告以前也作，但作的是‘政治报告’，而不是‘工作报告’。”“工作报告意味着要接受监督，这就非同一般也非同以往了。”[9]

2007年党的十七大提出：“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利。”[15]进而十七届四中全会又明确指出，“保障党员主体地位和民主权利就是要以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”[16]纵观新世纪以来的中央全会，始终贯彻科学决策、民主决策精神。在会前除了中央高层集中地到地方或者基层进行密集的调查研究外，会中还邀请党的全国代表大会的部分代表及相关领域的专家学者列席全会，会后举办相关研讨，深入学习领会贯彻会议精神，使党的决策更加公开、民主、透明，这正是党内民主机制运作的生动体现。

[1]本书编写组．中国共产党章程汇编——从一大到十七大[G]．北京：中共党史出版社，2007．

[2]周良书，金振娅．新时期中共若干次“三中全会”研究[J]．江淮论坛，2009，（2）．

[3]中央档案馆．中共中央文件选集（第1册）[M]．北京：中共中央党校出版社，1989．

[4]王键英．中共中央机关历史演变考实[M]．北京：中共党史出版社，2005：19．

[5]中央档案馆．中共中央文件选集（第3册）[M]．北京：中共中央党校出版社，1989：146-147．

[6]韩泰华．中共中央最高领导人职务称谓的演变[J]．中共党史研究，1990，（6）．

[7]中央档案馆．中共中央文件选集（第4册）[M]．北京：中共中央党校出版社，1989：479．

[8]中央档案馆．中共中央文件选集（第15册）[M]．北京：中共中央党校出版社，1991：126-127．

[9]舒泰峰．中央全会是中央民主机制运作的缩影[J]．瞭望东方周刊，2009，（39）．

[10]叶笃初．中央全会备受瞩目：中国政治的新景象[N]．北京日报，2010-10-11．

[11]侯晋雄．党的决策科学化民主化的发展历程与完善途径[J]．唯实，2009，（3）．

[12]叶笃初．健全会议制度决策科学民主[J]．瞭望新闻周刊，2003，（10）．

[13]孙承斌，李亚杰，谭浩．基层干部和专家学者列席中共中央全会，释放推进科学民主决策新信号[EB/OL]．[2008-10-12].http://news.xinhuanet.com/ news center/2008-10/12/content_10184252. htm．

[14]胡锦涛．在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[EB/OL]．（2008-12-18）[2008-12-19]．http://cpc.people.com.cn/GB/64093/ 64094/8544901.html．

[15]胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M]．北京：人民出版社，2007：51．

[16]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2009：16-17．

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A

1002－7408（2011）03－0075－04

赵平（1976－），男，四川乐山人，中共乐山市委党校副教授，历史学硕士，主要从事中共党史、党建研究；李绍华（1973－），男，四川泸州人，中共四川省委省级机关党校副教授，法学硕士，主要从事中共党史、党建研究。

[责任编辑：宇辉]