我国城市棚户区改造的困境与出路——以徐州棚户区改造的经验为例

楚德江

（徐州师范大学管理学院，江苏徐州221009）

我国城市棚户区改造的困境与出路
——以徐州棚户区改造的经验为例

楚德江

（徐州师范大学管理学院，江苏徐州221009）

棚户区改造是当前老工业城市的中心工作，也是一项重要的民心工程和民生工程，不仅有助于改善棚户区居民的居住条件和生活环境，也是城市价值再造、完善住房保障体系、振兴老工业基地的重要举措。目前，棚户区改造仍面临着资金不足、社会稳定风险较大等诸多困境。徐州市兼具老工业城市和资源性城市双重特征，其“棚改”的成功经验对于其它城市的棚户区改造具有很强的借鉴价值。

棚户区改造；徐州经验；困境；出路

棚户区是指城市中结构简陋，抗灾性差（抗震、防火、防洪性差）；居住拥挤，功能差（几辈同室、无上下水、无供气供热）；居住环境差（粪便垃圾无序排放、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差）的房屋集中的地方。[1]棚户区的这种状况不仅造成棚户区居民生活的困难和不便，也给棚户区的社会管理带来严重问题，并成为引发社会矛盾的一个重要原因。为了从根本上改善棚户区居民的居住条件和生活水平，我国从上世纪80年代后期就开始启动棚户区改造工程，但收效不佳。2009年12月14日国务院常务会议决定，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。2009年12月24日，住房和城乡建设部等五部委联合发出了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，重申了上述决定，要求通过棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善。[2]目前，棚户区改造已在各地普遍展开，但仍困难重重，如何有效推进棚户区的改造已成为迫在眉睫的问题。徐州市兼具老工业城市和资源性城市双重特征，“棚改”任务十分繁重。在“棚改”过程中，徐州市结合自身实际进行了创造性探索，取得了棚户区改造的重大成就，其经验对于其它城市的棚户区改造具有很强的借鉴作用。

一、棚户区改造的战略价值与时代意义

棚户区改造是改善棚户区居民住房条件和生活环境的根本措施，但其价值和意义并不限于棚户区自身。在当前的社会环境下，中央要求各地开展大规模的棚户区改造，乃是有着更为深远的考虑，并期望取得更广泛的政策目标。

第一，作为当前重要的民生工程，棚户区改造体现了政府的社会责任，是促进社会公平与和谐的重要途径。我国城市棚户区的形成和西方国家城市贫民窟的形成不同，它不是城市化进程中贫困农民聚集的结果，而是在产业转型和体制改革过程中历史地形成的。在我国，棚户区主要集中在老工业基地城市和资源性城市的工矿区，是在“先生产，后生活”的政策指导下，伴随工矿业的发展而建设的工人宿舍区和矿工工棚。改革开放以后，这些居民的生活条件并没有随着国民经济的发展而得到改善，相反，随着国有企业陷入经营困难和矿业资源濒临枯竭，这些居民大多退休或下岗，成为城市中的低收入群体。由于生计问题尚未解决，棚户区居民根本无暇也无力去改善他们的居住条件和居住环境。在这种情况下，由政府主导实施棚户区改造工程，体现了政府对弱势群体应承担的社会责任和“国家的回归”。[3]正如张道航所指出的，这次全国范围内大规模的棚户区改造，实际上带有一定的“还账”性质，就是要让这一部分人群也能与其他社会群体一样共享改革发展成果，进一步体现社会公平。[4]

第二，棚户区改造是振兴老工业基地的重要抓手。振兴老工业基地是我国当前经济社会发展的重要战略之一。早在2002年，党的十六大就提出：“支持东北地区老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年中央11号文件《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中指出，“各级党委和政府要勤政廉政，始终把群众利益放在突出位置，切实关心群众疾苦，妥善解决困难群体的生活问题”。[5]2009年9月9日国务院制定的33号文件《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中特别强调要“解决好住房、冬季取暖等突出民生问题”，提出“加大城镇廉租房、经济适用房建设规模和国有林区棚户区、国有垦区危房、农村危房、危旧校舍改造力度，继续做好煤矿棚户区改造工作。支持开展城市棚户区改造工作。”[6]至此，棚户区改造已成为振兴老工业基地的重要内容。棚户区改造对于振兴老工业基地的意义至少有以下几个方面：其一，棚户区改造能够极大地改变老工业城市的面貌，提升城市形象和影响力；其二，通过棚户区改造能够带动巨额社会投资，从而促进经济发展；其三，棚户区改造改善了棚户区居民的居住条件和生活环境，有助于促进棚户区居民消费升级；其四，通过棚户区改造能够创造众多的社会就业岗位，从而促进棚户区居民就业。老工业城市政府抓住中央加快棚户区改造的机遇，利用中央财政、金融等方面对棚户区改造的优惠政策，积极开展棚户区改造，不仅造福于棚户区居民，也将成为推进城市经济社会发展的重要动力。

第三，棚户区改造是城市价值再造的重要手段。棚户区改造不仅能够改善棚户区居民的生活质量，改善城市环境和城市形象，更是城市价值再造的过程。从上世纪80年代后期开始的棚户区改造工程之所以进展缓慢，主要是因为棚户区改造往往着眼于该项目的经济价值，而忽视了棚户区改造的其他功能。如果我们能够综合考虑棚户区改造所具有的商业价值、环境价值、社会价值和政府形象价值，其总体收益将远远超出其成本。首先，棚户区改造改变了棚户区脏乱差的环境，改善了居民的卫生条件，从而有助于减少政府和个人的医疗支出。其次，棚户区改造有助于彻底改变棚户区的治安状况，增强民众的安全感，并减少政府的治安开支。再次，通过棚户区改造，政府有机会完善城市功能布局，合理安排城市的居住空间和工商业布局，优化城市的空间结构，推进城市管理升级，提升城市的服务功能。最后，作为一项民生工程、民心工程和德政工程，棚户区改造有助于密切城市政府与居民的关系，提升政府的公信力和合法性，对于促进城市的稳定、和谐和发展具有重大意义。

第四，棚户区改造有助于平抑当前房价和完善我国的住房保障制度。住房作为民众的基本需求之一，政府有责任根据经济发展水平提供最低限度的保障。近年来城市房价的过快增长已经严重妨碍了民众改善住房条件愿望的实现。虽然自2004年以来，国家连续出台多项抑制房价过快上涨的政策措施，但收效甚微。其根本原因在于政府把着眼点放在了控制商品房价格的上涨，而忽视了自身为低收入家庭提供住房的责任。抑制当前房价的根本出路在于大量增加住房供给，特别是经济适用房和廉租房的供给。棚户区改造以政府为主导改善棚户区居民的住房条件，不仅增加了住房供给，满足了棚户区居民的住房需求，而且大量经济适用房和廉租房的兴建也有利于降低周边地区的房价。同时，棚户区改造强化了政府为低收入家庭提供基本住房条件的责任，促使政府加大经济适用房和廉租房的供给力度，以避免新的棚户区的出现，从而有助于推动我国住房保障制度体系的完善。

二、棚户区改造面临的现实困境

目前，棚户区改造已在全国各大中城市普遍展开。由于历史原因，棚户区改造的任务主要集中在老工业城市和开采历史较长的资源性城市。但这些城市大多经济比较落后，政府财政能力较差，棚户区居民的生活又普遍极为贫困，这使得棚户区改造面临的困难相当复杂。

第一，棚户区改造面临着严峻的资金压力。这是棚户区改造面临的最大困难。首先，改革开放以来，老工业基地的国有企业普遍存在经营不善、效益低下、亏损严重、社会包袱沉重等问题，在国有企业减员增效的改革中，又导致大量职工下岗。这些居住在棚户区中的退休和下岗职工根本无力改善自身的居住状况。其次，在企业效益不好的情况下，政府的财政能力也非常薄弱。而在以GDP为中心的地方官员绩效竞争体制下，地方官员倾向于通过政府投资来推动经济增长，而不愿意把有限的财政资金用于缺乏经济效益的棚户区改造项目上。最后，由于缺乏商业开发价值，又加上拆迁可能引发社会冲突，房地产开发商也不愿意承担棚户区改造项目。

第二，棚户区改造需要做艰苦细致的摸底和动员工作，要求投入巨大的人力和物力。虽然棚户区改造是棚户区居民的普遍要求，但要把好事做好并不容易。由于棚户区居民的家庭情况千差万别，他们各自的要求和期望也各不相同，面对统一的拆迁政策，他们所获得的收益会有差异，对棚户区拆迁政策的公平感受也会不同，这些都会影响到他们对棚户区改造的支持态度。这就需要政府部门做好耐心细致说服动员工作，向居民解释棚户区改造的意义和政策，争取民众对棚户区改造工作的理解和支持。

第三，棚户区居民生活困难，抵御风险的能力较差，因此，棚户区改造容易造成社会不稳定。棚户区改造的首要目标在于改善棚户区居民的居住条件和居住环境，但庞大的资金需求仅靠政府的财政支持显然不够。在棚户区改造过程中，棚户区居民需要对新增的居住面积按一定价格支付费用，而且棚户区居民迁入新居，又必然会因装修、添置家具等增加一定的开支，这些都会增加棚户区居民的支出。由于棚户区居民基本上都是城市中的低收入家庭，还有相当一部分属于“低保”家庭，有的家庭所有家当的价值不过数百元，伴随棚户区改造带来的新增开支很可能使部分棚户区居民的生活陷入困境。如果政府和社会不能及时帮助他们度过难关，就可能成为社会不稳定的新因素。

第四，棚户区改造将不可避免地遭遇社会公平困境。即使棚户区改造方案能够使棚户区的每个家庭受益，仍然可能遭到部分居民的反对，因为棚户区改造方案无法照顾到棚户区居民的多样化的需求。首先，棚户区居民的家庭需求具有多样性。为了减少棚户区改造对居民生产生活造成的影响，目前棚户区改造大多采用梯度拆迁的办法，即不再是原拆原建，而是直接搬入建成的安置房中。当政府只提供单一的安置小区时，就难以满足不同居民的不同需要。有的家庭关心子女教育问题，希望周边有较好的中小学校；有的家庭常年有病人，希望能靠近医院，等等。政府考虑到一部分居民的需求，就可能无法照顾到另一部分居民的需求。其次，棚户区改造面临着平等补偿与特殊照顾的冲突。在棚户区改造过程中，难免会遇到一些特殊困难的居民，如果按照棚户区改造政策的规定，他们将仍然没有能力迁入新居。比如有的家庭住房面积只有10平方米左右，而安置房的面积至少有40-50平方米，按照拆一补一的原则，该家庭将不得不为新增的30-40平方米的住房支付费用，而这笔费用却是他们无论如何也无力承担的。但如果对这部分居民给予特殊照顾，又有违拆迁政策的严肃性和政策执行的公平性。最后，为了满足不同居民的多样化需求，政府往往为棚户区居民提供多样化的安置选择，但如何保障不同安置方案之间的公平性仍是需慎重考虑的问题。

三、徐州棚户区改造的主要做法

徐州地处苏鲁豫皖四省交界处，是江苏省“棚改”任务最为繁重的城市。上世纪50年代到80年代初，国家先后在徐州建设了近千家重化工企业，同时也建成了一大批企业职工住宅；徐州还是东部地区重要的资源型城市，在矿区及城市周边地区陆续建设了大批矿工住宅。由于各种原因，这些住房没能得到较好的维修和改造，逐步形成了现在的棚户区。由于棚户区大部分位于城市边缘地带，区位较差，房屋密度大，动迁成本高，商业开发价值低，导致棚户区改造困难重重。在棚户区改造过程中，徐州市的主要做法有以下几点：

第一，建立强有力的领导组织体系，充分调动基层党员干部的工作积极性。首先，成立“棚改”工作组织机构。为了加强对棚户区改造工作的组织领导，徐州市成立了棚改工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责全市棚户区改造的组织、推进、综合协调等工作。各区、徐矿集团也都成立了相应的工作机构，使全市上下形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、相关部门协调配合的组织领导体系。其次，建立市、区、办事处和拆迁公司之间的联动机制。市棚改办在充分征求区、办事处意见的基础上，研究制定每个项目的政策性指导意见，包括安置方向、补偿标准、优惠政策等；各区根据项目实际情况，综合考虑各方因素，制定项目实施方案，在报经市政府审批后，以区、办事处为主体实施联动，启动拆迁改造。最后，建立目标责任机制。市委、市政府将棚户区改造作为年度城建重点工程，纳入全市对各区、各相关部门综合目标考核体系，市棚改办对每个棚户区改造项目进行详细的任务分解，明确责任，建立有效的考核奖惩制度。各区还把工作重心下移，加大对街道办事处的考核力度。

第二，提供多样化的安置方案。为了满足棚户区居民多样化的住房需求，在徐州市政府制定的《徐州市棚户区改造实施方案》中按照居民的经济承受能力，设立了5种棚户区改造安置方式：一是对符合经济适用房、廉租房条件的拆迁户，可优先使用经济适用房、廉租房予以安置；二是选择定销商品房安置的动迁户，实行就近、就地安置，享受定销商品房安置的优惠政策；三是选择货币安置且自行购买商品房的，在限定的时间段内，按照原拆迁面积评估款增加10%给予补贴；四是已享受过经济适用房或廉租房政策、选择货币安置且不再购买商品房的，可以将原经济适用房或廉租房转为商品房产权；五是通过安置房进行安置。针对拆迁房较小的情况，适当增加安置房小户型套数，最小户型面积为45平方米左右。

第三，充分考虑特困家庭的实际状况，实施特困救助。在“棚改”过程中，针对特困群体安置难问题，徐州市专门成立棚户区改造救助投诉中心，设立慈善救助基金，出台特困救助规定，给予符合条件的特困家庭提供救助。该救助基金由市区两级财政、市慈善总会、新盛公司和社会各界共同募集，凡符合救助条件的都将列为救助对象。该基金的运作创造性地引入了“产权共有”制度，即当居民无力购买最小面积的安置房时，即可申请救助，由慈善救助基金出资补足购房款，按出资比例由该居民和市慈善总会共享该住房产权。该居民需按廉租房的租金水平向市慈善总会交纳慈善基金所拥有的产权部分的租金，待经济情况好转后，该居民还可以申请购买市慈善总会出资拥有的那部分产权。即使以后房价涨了，居民仍可按照当时的房价购买，而如果房价降了的话，则只需按降价后的房价付款。

第四，坚持“三项制度”，实现拆迁过程阳光透明。一是公示制度，每个拆迁项目许可前都在媒体、网络上公告，公开项目拆迁人、拆迁实施单位、拆迁范围、拆迁期限等事项；在拆迁现场设立统一公示栏，将拆迁政策法规、相关文件、补偿标准、拆迁安置房源、拆迁实施单位和评估机构等内容进行公示，并邀请被拆迁群众代表全程参与拆迁工作。二是坚持投诉制度，每个拆迁项目都公布投诉举报电话，拆迁现场设立信访接待处，抽调建设、信访、公安等部门人员组成信访接待组受理被拆迁户投诉，确保和谐拆迁。三是坚持监督制度。每个棚改项目的实施方案，都由市棚改办组织相关部门会审，联合进行审批。每份签订的协议，都要经过市拆迁办、徐州市新盛公司联合审查，确保群众利益不受损。市、区两级都抽调了纪检、监察人员全过程跟踪监督。[7]

第五，搞好安置房、定销房建设，让棚户区居民迁得放心。首先，安置房和定销房都具有较好的区位优势。在安置房、定销房的位置选择方面，尽可能选择区域最好和风景最佳的地段，并且与原棚户区相距不超过2公里。其次，确保住房的建筑质量。徐州市要求安置房、定销房建设必须是框架结构、混凝土浇注，保证让百姓住上好房。最后，配套设施齐全。不仅小区内物业管理、配套设施一应俱全，统一高标准建设，而且周边的医疗、教育、交通、休闲等生活配套设施也同步规划和建设。

四、徐州棚户区改造的经验与思考

徐州市于2008年底正式启动总量达307万平方米的棚户区改造工程，其中涉煤棚户区150万平方米，并确立了“三年任务两年完成”的工作目标。截止2010年6月底，全市已完成拆迁275万平方米，回购和建设安置房362.23万平方米，分别占总计划的89.6%和90.6%，超额完成任务。在棚户区改造过程中，无一起群体性事件，无一例集体上访事件，拆迁速度、拆迁效益、群众满意度都是最高的，取得了棚户区改造的巨大成功，其基本经验体现在以下几个方面：

第一，坚持“以民为本”的棚户区改造理念。棚户区改造不同于商业开发，它首先考虑的不应是经济效益，而是改善棚户区居民的居住条件、居住环境和生活质量。在徐州市棚户区改造中，从拆迁规划的设计、拆迁补偿标准的确定、安置房的位置确定与质量保证、各种配套设施建设等都始终坚持“以民为本”的服务理念，着眼于切实保障居民的切身利益。“不让拆迁户的利益丝毫受损，把最好的地块、最美的环境、最便捷的交通最大化地让给百姓”是徐州棚户区改造的一条“铁规矩”。棚改后整理出来的地段，除了部分建设定销房、商铺外，大多用于公共设施、绿化等城市建设，以改善民众的生活质量，而不是用于增加政府的土地收益。

第二，坚持系统设计的棚户区改造理念。系统设计的理念是指棚户区改造不仅关注改善城市低收入家庭的住房条件，而且把棚户区改造与城市发展转型、土地资源整合、完善城市功能、改善城市环境、改善民生民计相结合。在徐州市棚户区改造过程中，高度重视把棚户区改造与城市空间布局调整和城市功能完善紧密结合起来，促进城市经济结构调整和城市人文及生态环境的改善。正如市委书记曹新平所指出的：“棚户区改造是改善百姓居住条件、生活环境的过程，同时也是整理城市空间、改善城市功能、调整经济结构的契机。”[8]通过把棚户区改造与城市功能结构调整、产业升级等联系起来，综合考虑棚户区改造的经济效益、社会效益、环境效益以及城市的未来发展，提高了棚户区改造的综合效益。

第三，坚持政府主导和市场运作相结合的方针。徐州市棚户区改造是在市委市政府的统一领导下开展的。不管是棚户区改造区域的确定、安置房的建设，还是补偿标准的确定、拆迁争议的处理等都离不开政府的动员、决策、支持和引导。另一方面，徐州市专门成立投资公司，作为棚户区改造的投融资平台，负责棚户区改造的市场化运作。每个项目从风险评估、成本测算、资金筹集、方案论证，到实施拆迁、土地挂牌、定销房建设等全过程都实行市场化运作。[7]把政府主导与市场运作结合起来，既强化了政府对棚户区改造的责任，推动政府动员各种社会力量支持棚改工作，也提高了棚户区改造的运作效能和棚改资金的使用效率，实现了棚改工作的有效推进和持续发展。

第四，抢抓机遇，让利于民。徐州市充分利用中央开展棚户区改造的有利时机以及省委省政府的财政支持与优惠政策，最大限度地让利于民，推动了棚改工作的顺利开展。首先，积极落实经济适用房和廉租房政策，对符合经济适用房和廉租房条件的拆迁户直接落实经济适用房和廉租房政策。其次，大幅提高拆迁房补助标准，按照周边房价上浮10%的标准确定拆迁补助。再次，降低安置房、定销房售价。对于选择安置房、定销房的拆迁户，其住房面积的超出部分按周边房价下浮10%确定销售价格，给拆迁户以实惠。最后，在处理历史遗留问题的过程中，把拆迁户的利益放在首位。比如对尚未进行房改的公有住房，居民仍可以享受到80%的拆迁补助，最大限度地保障了拆迁居民的切身利益。

第五，结合本地实际情况实现政策创新。首先，创造性地提出“产权共有”的理念并付诸实施，有效解决了特困家庭的住房需求问题。其次，改变以往“原拆原建”的工作思路，实行“梯度拆迁，多渠道安置”的新做法，最大限度地减少了拆迁对居民生活的不利影响，并为从战略层面调整和完善城市空间功能布局提供了条件。最后，建立市、区、办事处、社区之间的联动工作机制。徐州市通过建立各单位的“棚改”工作目标责任机制和考核奖惩制度，协调各单位之间的工作关系，建立起有效的联动工作机制，确保“棚改”工作在公开、透明、公平的环境下有序推进。

徐州市棚户区改造给棚户区居民带来了实实在在的实惠，市民们也经历了从“怕拆迁”到“盼拆迁”的心理转变，实现了多赢的局面，推动城市建设迈上了一个新的台阶。但是，在徐州市棚户区改造过程中也存在一些尚待解决的问题，主要体现在以下三个方面：

其一，“产权共有”的租金收取问题。引入“产权共有”制度是徐州市棚户区改造工作的一个创举，有效地解决了部分特困群众的住房问题。但直到2010年8月，申请“产权共有”的住户只有十余户，且分散在全市不同的区域，这将造成将来租金收取成本高昂，甚至对“产权共有”住房收取的租金还不足以弥补收取租金所付出的人力和时间成本。另一方面，该项租金的使用和监管尚缺乏明确的制度规定。其二，原棚户区居民的可持续发展问题。棚户区居民贫困的根本原因是缺乏收入来源，很多人依靠低保、打零工以及微薄的退休金生活。棚户区改造改善了居民的住房条件和居住环境，但如果不能改善原棚户区居民的就业状况，棚户区居民仍会面临着可持续发展的困境。如何结合棚户区改造和城市区域功能布局的调整提高棚户区居民的就业水平是棚户区改造过程中需要考虑的一个问题。其三，公有财产的流失问题。在棚户区中，有相当一部分住房属于公租房，即住房产权属于某国有或集体单位，租住该住房的家庭中曾有或仍有成员在该单位工作。目前这些单位大多已破产或被其他企业收购和兼并，职工也已下岗，但职工住房并没有被出售，也没有经历过房改，其产权仍属原单位，房屋租金也多年未交。对此，徐州市的做法是拆迁补助的80%属于住房人，20%属于原单位。这种做法最大限度地保障了住房人的权益，但却不可避免地造成公有财产的流失。如何有效解决这些问题是徐州市也是其它城市棚户区改造工作中应思考的问题。

[1]李乃胜.城市棚户区防治的思考[J].城市发展研究，2000,(1).

[2]关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/ txt/2010-01/08/content_19201640.htm。

[3]赵定东,雷天怡.棚户区改造中的社会资源配置逻辑与机制[J].社会科学战线，2009,(9).

[4]张道航.地方政府棚户区改造的模式及方略[J].福建行政学院学报，2010,(1).

[5]中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见（中发[2003]11号）[EB/OL].http://news. cctv.com/china/20091022/103699.shtml.

[6]国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ politics/2009-09/11/content_12035576.htm.

[7]媒眼看棚改：徐州大气魄三年任务两年完成[EB/OL].http: //news.163.com/10/0723/10/6C97D236000146BC html.

[8]徐州民生棚改和谐强音，无一例集体上访事件[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2010-08-17/ 1020120.html.

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1002－7408（2011）03－0043－04

江苏省高校哲学社会科学基金项目“地方政府落实科学发展观的路径研究”（09SJD630074）。作者简介：楚德江（1970-），男，河南淮滨人，徐州师范大学管理学院副教授，博士，研究方向：中国政府与政治。

[责任编辑：王润秋]