公共政策制定交易成本问题探析

王琳，何瑶

（广州大学公共管理学院，广州510006）

公共政策制定交易成本问题探析

王琳，何瑶

（广州大学公共管理学院，广州510006）

公共政策制定交易成本是公共政策成本的重要组成部分。因利益冲突而导致的政策制定交易成本正在日益攀升，由此产生的资源浪费会降低公共政策的权威性，影响政府的形象。应通过建立科学的领导干部绩效评估体系、合理界定公共政策范围、完善公共政策制定监督系统解决我国公共政策制定交易成本高问题。

公共政策制定；交易成本；消解策略

公共政策制定是政策过程的首要环节，高质量的公共政策能够减少人与人之间的利益冲突，调动人们的积极性，实现社会资源的合理配置，从而促进社会效率和社会福利的最大化。从经济学的角度讲，公共政策的制定有一个投入与产出的关系，以较低的成本作出符合社会需求的最优政策选择是公共政策制定的基本要求。然而，公共政策制定的巨大利益空间却助长了政策制定的交易成本不断上扬的趋势。政策制定作为对社会价值权威性分配的首要阶段，无论是政策问题的形成与确定、规划与抉择，还是公共政策合法化，其间都充满了政府官员、利益集团、公民等的反复博弈。因此，每项公共政策的出台，其背后所耗费的交易成本都是相当巨大的，只是由于政治领域的特殊性，这些成本不像经济领域那样明显，但对公共政策形象的影响不容忽视。因此，分析公共政策制定领域中的交易成本问题已成为政治学界研究的重点。

一、公共政策制定交易成本构成

交易成本的概念源于新制度经济学，由纳德·科斯教授(RonaldH.coase)提出，最初用于分析经济领域的问题。20世纪80年代后期，交易成本经济学开始被运用于公共行政领域。目前，在公共行政中运用较多的是威廉姆森的交易成本理论。威廉姆森把交易成本细分为合同签订之前和合同签订之后两部分。前者包括起草、谈判和维护一项合同的成本，后者即为解决合同与客观环境的冲突，从调整合同到解除合同所花费的各项费用。任何问题都可以直接或间接地作为合同问题来看待,这对于了解是否可以节约交易费用很有帮助。[1]因此，公共政策制定过程中产生的交易成本可以看作是合同签订之前所产生的交易成本，具体构成如下：

信息成本。信息成本即在公共政策制定过程中，从事信息的获取和加工等活动所花费的成本。信息渗透到政策制定过程的每一个环节，主体必须面对与政策问题有关的一切稀缺与昂贵的信息成本，包括信息收集和整理成本、对所收集的信息进行加工、分析、利用以及转换的成本。这些成本不仅体现在信息交易主体在人力、物力、财力方面的成本投入，更重要的是体现在政策主体在价值整合和利益博弈中所进行的时间、精力等非经济性资源的投入。

决策成本。即公共政策制定者在制定出切实可行的公共政策过程中，所支付的利益博弈、方案比较等方面的成本。当一个社会问题成为政府考虑的公共政策问题之后，利益主体之间的博弈就主要围绕方案的规划而展开。公共政策的利益性决定了各利益群体都会把自己的利益要求投入到政策制定系统中，各利益群体的争斗一方面会干扰政策的最优性，使政策的选择出现偏差；另一方面由于政策选择出现问题，会消耗有限的经济资源，错过解决问题的最佳时间，造成社会净损失。

维护成本。即为实现政策合法化的标准而在政策宣传、保障等方面支付的成本。公共政策制定可以分为三个阶段，政策议程的确立、方案规划和政策合法化。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程。在合法化阶段，“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程”，[2]仍需付出一定成本。

监控成本。即对政策制定过程中的信息收集、议程确立和政策合法化等活动的监督、控制、协调以及效果评价等方面所支付的成本。公共政策监控成本来源于三个方面：其一，为确定政策监控的依据而建立必要的制度、法规所产生的制度成本；其二，监控主体与监控客体之间保持及时必要的沟通所花费的成本；其三，保障监督者合法权益的成本。

适应成本。即为制定符合社会现状与价值取向、符合更多公众需求的公共政策所产生的成本。适应成本体现在两个方面，一是政策制定者放弃自己的部分利益、避免机会主义、追求理性决策的过程中所需的信息、培训成本；二是减少制定中的政策与现行政策的冲突、中央与地方政策的冲突所开展的工作成本。政策制定的过程同时也是个政策试调和修正的过程，适应成本不可避免地存在于制定的过程中。

风险成本。风险成本是指由于风险的存在和风险事故发生后人们所必须支出的费用和预期经济利益的减少。在信息不对称的情况下，决策者的有限理性使得决策具有很多不确定性，从而产生风险成本。公共政策制定过程中的风险成本体现在预防或控制风险损失方面。为预防和控制风险损失，必须采取各种措施而支付的费用。具体包括资本支出和折旧费、训练计划费用、施教费以及增加的机会成本等。

二、导致公共政策制定交易成本居高不下的原因分析

在我国的公共政策制定实践中，公共政策制定成本居高是一个不争的事实。政策制定在耗费了人、财、物等显性成本的同时，也产生了机会成本、参与成本与风险成本等隐性成本。究其原因，可以从以下几个方面进行概括：

（一）公共政策制定主体方面的原因

1.人类有限理性和机会主义特征。即在有限理性情况下，当事人对环境的计算能力和认识能力是有限的，公共政策制定者不可能准确无误地评估和预测未来各种可能的变化，因而使当前的政策方案具有一定程度的不完全性。“如果承认理性是有限的，那么，再想签订面面俱到的合同，借组织的力量来解决问题，就是一种不切实际的想法了。”[3]因此，当一个具有有限理性的政策制定者试图使政策发挥其最大化效用时，他所花费在信息、决策、维护、监督等方面的成本必然会增加。机会主义是指人们在交易的过程中不仅追求自身利益的最大化，而且还通过一些不正当、不合法的手段去谋求自身利益的行为倾向。人的有限理性和机会主义提高了公共政策制定的复杂性，导致了交易成本的增高。

2.制定主体的能力不足。公共政策的制定是一个复杂的过程，要求政策制定主体具有丰富的知识和决策能力。然而，当前我国公共政策制定系统中仍存在着政策制定人员整体素质不高、知识结构不合理等问题。表现在政策制定过程中运用的方法陈旧、单一，经验决策替代科学决策，处理复杂性和突发性政策问题时缺乏开拓和创新能力，在决定方案的最终选择时优柔寡断等。因此，制定主体的能力不足致使公共政策的质量和有效性遭到破坏，政策的价值降低，由此导致政策制定的费用升高。

（二）公共政策制定环境方面的原因

1.公共政策制定监督不力。公共政策的制定过程是公共政策制定主体凭借公共权力对公共利益进行权威性分配的过程。只有公共政策制定主体的决策行为和内容受到法律的监督，才能保证公共政策制定的正常进行。然而，我国目前的公共政策监督系统对政策制定的监督尚存在许多不足，突出地表现在：其一，公共政策成本监督的功能缺失。目前政策监督集中在机构设置、人员配备和规则确立等方面，公共政策成本的监督存在空白；其二，政策制定公开不够。当前，政务公开的内容多停留在对规章制度的内容和程序上的公开，而涉及到群众真正关心的社会焦点问题上却“犹抱琵琶半遮面”，容易造成对政策监督的无的放矢；其三，多元监督体制不健全。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道，监督主体的权限及监督活动的范围、方式等缺乏具体规范，监督渠道不畅通。同时新闻媒体的舆论监督因受制于权力机关的干预而无法充分释放能量。这些现象严重地制约了社会监督的效力，对政策制定的科学化和民主化造成了影响。

2.信息不对称。信息不对称是指在政策制定过程中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。政策制定过程中决策者比公众更了解有关政策的各种信息。掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益，买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息，在信息流动的过程中需要耗费成本。此外公共政策制定者在具体的决策活动中很难具备作出最优决策所需要的全部信息，这两种方式的信息不对称是引发各种决策活动失效或失败的重要原因。

（三）公共政策制定过程本身的原因

1.公共政策范围界定不合理。公共政策制定范围界定不合理体现在政策制定存在“越位”和“缺位”现象。一方面，公共政策的制定存在着“越位”现象，表现在仍过多地制定对微观经济活动进行行政干预、排斥和干扰市场资源配置主体地位的政策。这些政策的制定扰乱了市场经济的自由运行，既浪费了大量的人力、物力、财力资源，又增加了政策制定的机会成本；另一方面，公共政策的制定又存在着“缺位”现象，表现在对一些维护平等竞争、促进社会公平、健全社会保障等方面的问题存在政策“真空”，或政策不完善。[4]这些政策的缺失为市场的有效运转增添了许多不确定性因素，加深了政策制定的时滞性矛盾，增加了政策制定的时间成本。

2.公共政策成本存在软约束。从经济学角度来看，任何一项政府决策的制定与执行，都需投入一定的资源，只有严格地遵循成本预期限度，有限的公共资源才会成为政府决策的硬约束。反之，在政策制定过程中，为了达到决策目标不断追加投入成本，超出预先确定的公共资源投入界限时，既定的、有限的公共资源投入就演变成了政府决策的软约束。政策成本存在的软约束源于政府决策机制的非竞争性。在投入方面，政府决策投入的资源是依靠政府合法权力获得的，既不是市场等价交换的产物，也无须决策者自行垫付，这使得一些政府官员很少重视决策的投入成本，甚至还会滥用决策资源以达到某些不正当的目的，决策成本的硬约束也就演化成为了软约束。在产出方面，政府决策提供的公共产品和服务是一种“非市场产出”，它们一般不进入或很少进入市场交换领域，鲜有竞争对手，不具有竞争的压力，政府决策行为不受市场机制的制约。

3.政策效果的不易衡量性。公共政策制定是一个根据政策效果不断调整的持续过程。一般来讲，政策投入和政策产出之间的比率是衡量政策效果的主要指标。其中政策投入是指为获得政策产出和影响而使用的时间、金钱、人力、设备和供给品资源。政策产出则指目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。就现实来讲，政策投入和政策产出皆不可衡量的情况普遍存在，主要有两个原因：一是公共政策制定存在风险成本，即政策产出很难准确把握，对公共政策的效果加以衡量也就无从谈起。二是对公共政策效果的衡量既要看重政策投入对公共利益产生的客观影响，又依赖不同的社会个体或利益集团针对公共政策的客观影响所产生不同的观点和看法。由于人们对公共政策产生的效果很难达成一致的认识，从而很难用政策效果来衡量成本问题。

三、降低公共政策制定交易成本的对策

政策交易成本在整个政策系统中发挥着重要作用，是政策评估的新标准，影响着政府组织设计和制度安排。虽然保证其绝对合理的目标难以达致，但就造成其成本居高的某些具体问题来说，却是可以纠正和避免的。

（一）建立科学的领导干部绩效评估体系

首先，树立正确的领导干部政绩观。有什么样的政绩观就有什么样的决策行为，有什么样的决策行为就会产生什么样的决策成本。近年来，国内许多学者都提出绿色GDP的概念，即在原始GDP中扣除了各种自然资本消耗之后的经过环境调整的国内生产值，也称绿色国内生产净值。绿色GDP是一个更为科学合理的发展成本指标，它的提出可以避免领导干部为了追求政绩而制定不符合民生的政策，并促使其更加全面地考虑经济和社会发展问题，防止政策资源的浪费。其次，绩效评估应该包括成本指标。政绩考核评价标准及其细则中要增加对政绩进行的成本分析，即不仅要看领导干部取得的政绩，还要看为取得政绩所付出的投入和代价，以避免形成不计成本和代价的“面子工程”建设。将决策成本列入领导干部政绩考核指标，对官员政绩进行全面分析，可以使领导干部为自己无效的、滥用的决策成本的行为“买单”，可以在相当程度上避免官员因为个人前程而牺牲公众和社会利益。再次，公共政策制定者应努力提高自身能力。现代社会的迅速发展要求公共政策制定者必须不断加强自身培训和再教育，努力提高运用科学方法和先进决策技术的技巧，加强现代社会信息处理和决断的能力，从而提高政策制定的科学性和及时性，实现公共政策制定成本的最优化。

（二）合理界定公共政策范围

公共政策制定范围是随着经济发展水平、市场发育程度、社会自治能力的发展而不断变化的。随着我国经济水平的提高和社会主义市场经济体制的完善，传统的“政府主导型”政策范围界定已难以适应市场经济的发展，合理的政策制定范围应界定在尊重和恪守市场规律、有利于充分发挥市场机制作用的前提下解决市场失灵的问题，即公共政策问题的选择必须以保障和促进市场资源配置的基础性作用为前提。必须树立以市场为中心的观念。一方面，要将一部分不符合市场经济规律要求的职能加以限制，减少政府对微观经济的直接干预，杜绝因公共政策“越位”而造成的政策资源的浪费；另一方面，要逐步拓展乃至增加某些职能，勇于承担促进就业、保障民生、维持社会稳定等职责，避免因政策“缺位”而导致的公共政策制定时滞成本的高居不下。只有这样，才能真正做到政策制定资源的合理利用，才能实现公共政策制定成本的优化。

（三）完善公共政策制定监督系统

首先，建立健全政策制定成本监督的法律法规，确立监督主体在政策制定成本方面监督的职能。通过制定可行的制度程序和具体的实施细则，明确政策制定监督中的权限、方式、程序和范围，为政策制定成本监督提供制度保障。其次，加强对公共政策效果的评估。香港地区也有些比较成功的做法，比如通过实行“衡工量值制度”对政府决策进行监督。由核数署就任何公共部门，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，提供资料和意见，推动公共部门提高效率，以最合乎经济的方式达到目标。[5]再次，加强公共政策制定监督的政务公开，使监督主体能够及时、全面了解公共政策制定过程中的各种信息，从而降低公共政策制定监督的信息成本，实现政策效益最大化。最后，建立健全多元监督体制，充分发挥大众传媒在政策成本监督中的作用，利用大众传播媒介所形成的社会舆论，及时揭露事实真相，对政府决策成本过高的行为实施压力；同时，强化政策制定过程中的公民参与程度。目前，政府在这方面已有了初步尝试。例如，九届全国人大常委会第30次会议出台的《环境影响评价法》规定，建设项目和政府部门拟定的规划，如果有可能对环境造成不良影响，在实施前必须进行环境影响评价，并在环境评价过程中明确引入公众参与的民主机制。公众参与机制有助于提高决策科学化程度，同时也可以有效减少政策制定主体由于机会主义而制定偏离公众利益政策的行为，是控制政府决策成本的促进机制。

[1]李晓飞.政策制定中减少交易费用的制度路径——以“区别性组合”的交易费用理论为框架[J].行政论坛，2008,（4）.

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：228.

[3][美]奥利弗·E·威廉姆森.资本主义经济制度——论企业签约与市场签约[M].北京：商务印书馆，2002：69.

[4]王东毅.公共政策制定成本居高的经济分析与对策[J].理论观察，2006,（1）.

[5]陶艳华.公共政策的决策成本探析[J].经济问题探索，2003,(8).

D035

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1002-7408（2011）05-0040-03

王琳（1963-），女，山东东阿人，广州大学公共管理学院教授，行政管理专业硕士生导师，研究方向：城市公共管理与公共政策；何瑶（1986-），女，内蒙古赤峰人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：城市公共管理与公共政策。

[责任编辑:孙巍]