罗纳德·J·奥克森治理地方公共经济理论及其启示

□ 朱晓红

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

罗纳德·J·奥克森治理地方公共经济理论及其启示

□ 朱晓红

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

地方政府的一项重要职能就是提供公共产品和公共服务，但其对于如何提供目前主要有两种争论即：地方政府一体化合并与地方政府竞争模型。罗纳德·J·奥克森在其地方公共经济理论和方法中以合作的理念思考了政府治理问题，这就对上述观点提出了挑战。地方公共服务的供应与生产需要关注是如何通过地方公共经济结构来改进组织绩效，这就为致力于提高执政能力的地方政府提供了一种全新的管理思维方式。

公共服务；政府职能；地方公共经济

自20世纪50年代初以来，地方政府规模、地方政府服务的有效提供与公民在地方公共生活中的参与程度之间的关系一直是许多发达国家争论的焦点。“地方政府的主要职能就是以恰当反映地方情况和地方选择差异的方式提供服务”，［1］（p7）以实现公共资源的优化配置，回应利益主体多元化带来的挑战。对此，人们并无多大异议，但对于如何提供，则是各国和各级政府所面临的重大理论和实践问题。美国印第安纳大学哲学博士罗纳德·J·奥克森以合作的理念思考治理问题，关注如何通过地方公共经济结构来实现组织绩效，对地方政府一体化合并或地方政府区域化的组织改革传统提出了挑战，为城市治理的改革与实践提供了一种全新的思维方式。

一、关于城市治理的两种争论

在美国，有地方政府的研究长期以来一直被认为是最富有争议的领域。多年来，研究地方政府的学者和地方政府的改革者一直在寻求通过一种“最佳的”组织结构来治理不断出现的城市化地区。20世纪70年代以来，关于城市治理问题，“无论是在哲学层面还是在方法论层面抑或是在实证层面，思想界都存在着严重的分歧”。［2］（p1）目前，有两种主要的观念支配着有关城市治理的争论。

（一）地方政府一体化合并

长期以来，公共行政学的理论假定是，最好的地方政府类型是承担着全部地方公共物品及服务的供应职能和生产职能的“全方位服务（full service）”［3］（p22）的政府。基于这一论断，从20世纪30年代大萧条到二战前后，美国掀起了一场以效率和效益为内容的城市改革运动，主张在全美城市地区实行大规模的合并、兼并，其理由是 “交叠管辖引致服务或者职能的重复”，［4］（p70）而相对较大的、承担全方位职能的政府能够在单一的预算内实现各竞争性的利益，充分实现生产的协调和规模效益。这些改革建议隐含着一种单中心秩序的理论，而这一改革观念自20世纪60年代以来也受到了美国印第安纳大学政治学理论和政策分析中心的文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）、埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等学者从理论和实证两方面的质疑和挑战。［5］（p2）尽管大规模的地方政府一体化合并长期以来被视为美国城市改革的大趋势，但事实上这一合并运动并未真正实行，相反，美国地方政府越来越多地采用合同承包制度。

（二）地方政府竞争模型

关于城市治理的另一种观念是将城市看成是一个市场，即地方政府竞争模型。这一模型理论与查尔斯·M·蒂博特的地方支出的纯粹理论有着广泛的联系。蒂博特模型提供了居民“以足投票”（vote with their feet）和社区提供满足偏好的公共物品的竞争供给机制，尽管这种竞争性的政府体制回应了民主政治的需要，但由于蒂博特模型具有天生的条件假设局限，即成本较低的进入和退出（entry and exit）以及完全可移动的资产或者是完全的动产税。因此，这一模型具有高度抽象性以及具有严格的约束性，这种竞争性的体制引起公共物品外部性、规模经济、组织间的缺乏协作等诸多问题，使得蒂博特模型的应用存在局限和约束。尽管如此，这一模型仍然通过明确大城市区域内社会以及政治分化的微观基础和通过对财产价值以及如此之多实证研究内变量的解释，促进了对城市政治经济学的理解。［6］（p83）

从某种程度上看，城市的共同利益需要某种形式的城市治理，以便根据具体的服务部门精心设计出相应的生产结构，关注不同组织层次之间以及组织和绩效之间的连结问题，此外，需要广泛的合作将多重服务组织网络中的各个辖区连接到一起，同时发挥市民在参与塑造地方公共经济体系所扮演的重要角色的作用。然而，这两种治理模式都遗漏了这些重要的方面，因此在其增进人们对城市组织和治理的了解，改善城市组织和治理的结构方面存在一定的局限。

二、城市治理的新思维：地方公共经济理论

美国印第安纳大学哲学博士罗纳德·J·奥克森的治理地方公共经济理论，将地方公共经济理解为“一种由市民的选择和活动推动下的体现市民意志的城市治理方式”，［7］（p149）开辟了一种了解城市治理和城市的治理如何运作的新的思维方式。地方公共经济的“组织”可以在两个层面来理解，一是治理层面，即建立一整套作出有关供应与生产的决定的制度框架，这是地方公共经济的共同遵循的准则。二是供应/生产层面，即具体供应和生产安排的维持，这与具体的利益共同体中的具体产品和服务相关。这两个组织的层面可以区别于那些实际被提供、生产和接受的产品和服务模式。［8］（p24）总之，由各种各样的制度安排变成了对公共政策的关注，并影响着地方公共经济的绩效。

（一）区分公共服务的供应与生产

地方公共经济理论主张将公共产品和服务的生产与供应区分开，这种区分开辟了重新界定公共服务中经济职能的最大可能性，即公众保持着对服务供应绩效标准相关的方面的控制，而在服务的生产方面，则允许在生产那些服务的机构之间开展最大限度的竞争。［9］（p9）作为公共性的供应单位，地方政府的职责就是通过税收、开支决定以及一系列的规则来安排地方公共物品和服务的供应，这实际是一系列公共服务项目集体选择行为的总称。因此，它所做出的决定必然是一种公共选择，也即一种政治性的选择。受交易成本的约束，供应方面的三项标准，即偏好的表达、财政平衡和问责制度，都说明应允许建立多重供应单位，其潜在效益体现在：更准确的偏好表达、更好的财政平衡和问责制度更好地（或成本更低地）执行。［10］（p16）而服务的生产关注的则是制造某种产品或提供某种服务，将资源“投入”转化成产品或服务“产出”，［11］（p19）而一个最佳的服务结构是那种将服务的集中和分散能有机结合起来的安排，通过这样一种安排使多重的机构获得规模效益而又节约协调成本。

此外，奥克森对公共产品和公共服务这两个概念作了明确区分。他认为，公共产品和公共服务之间存在一条重要的区别，前者属于资本密集型，而后者则往往属于劳动密集型。这种区分的依据在于公共部门的效率取决于它是否能根据产品和服务的不同和服务要素的不同做多样性的组织安排，从而获得多样性组织安排所带来的规模效益。［12］（p20）在区分供应与生产的前提下，政府不仅可以引进市场机制和竞争机制，通过多种选择来组织公共产品和服务的生产与供给，而且还可以简化政府的内部管理成本，从而使政府在管理与服务之间达到一种动态平衡。

（二）城市治理中市民的角色

地方公共经济的有效组织和运行依赖于市民的宪政选择能力和合作生产能力。传统观念认为，分割性的政府安排阻碍了城市一体化，但这种看法忽视了治理中市民社会的角色，地方公共经济理论正是从市民角度来阐述城市的组织。奥克森认为，高度分化性城市地区的治理结构代表了地方市民社会的胜利，［13］（p122）由于复杂的地方公共经济往往会发展出地方官员和市民间的自愿协议和联合所组成一个网络，这种社会和政治关系网络是美国城市治理结构的主要机制，而正是这种市民社会维持着城市的治理。地方公共经济的生产率取决于强烈的公民意识，这与托克维尔在《论美国的民主》中对美国地方治理的价值观的经典陈述是一致的。市民不仅是地方宪政性决定的直接参与者，还可以通过集体选择来构建地方公共经济体系，市民需要大量的组织选择以便使供应方面的组织与市民的利益和偏好在空间上的分布相适应，市民社会依赖于在地方公共经济指导下的制度结构，需要不断地通过改革而进行调整。

（三）城市治理中的公共企业家精神

地方公共经济的有效组织和运行依赖于地方官员的首创精神。查尔斯·M·蒂博特指出，在公共物品和服务的供应中，居民的流动受各种因素的限制，这种流动本身具有使资源达到最佳分配的能力。［14］（p124）人口的增长或减少、开发技术、组织或运作成本的增加或减少会引起公共产品与服务之间平衡关系的变化，基于个人偏好而在多样性的社区间进行排列和权衡的能力是地方公共经济中一个重要的动态性因素，有效的地方公共经济取决于其结构的灵活性和供应与生产中可供选择的替代性安排，增强制度的适应性。因此，地方公共经济的创新依赖于公共企业家精神 （public entrepreneurship）。［15］（p126）公共企业家精神是在分化性的地方公共经济的约束中实现的，管理的分割性安排促成了公共企业家首创精神源泉的多样化，而城市市民社会则提供了限制交易成本的整合性场所。“与私人经济不同，地方公共经济依靠公民的呼声，而不是进入与退出，来激励与约束体制。在这一背景中，公共企业家有激励和机会，来塑造和重新塑造富有生产力的组织和组织间的安排”。［16］（p430）而公民呼声与公共企业家精神的互动对于保持地方民主治道具有根本性的意义。

三、对我国公共服务供给机制的启示

在我国，完善市场经济体制，大力开发个人物品和提供个人服务，是国家面临的一个紧迫任务。在当前我国城市公共服务体系建构中，一方面，由于居民公共需求的增加以及公共选择能力的增强，对政府公共服务质量和效率提高的需求更加迫切；另一方面，由于公共服务供给能力不足以及政府职能界定的模糊而导致的公共服务中政府越位与缺位的同时存在。在这样的双重困境下，用治理地方公共经济理论以合作的理念思考政府治理问题，为实现公共服务的有效供给提供了思考的空间。

（一）重新定位政府职能

自20世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革，政府制度质量与公共政策质量之间的关系成为发展的关键。世界银行1997年世界发展报告概括为，“这样就产生了新的且更加复杂的问题。什么样的制度安排最能使市场繁荣？政府作为直接经办人（主要在提供服务方面）以及作为市场所赖以运营的制度内涵的塑造者，应发挥什么作用”。［17］（p2）治理地方公共经济理论为明确地方政府的职能提供了清晰的思路，正如罗伊斯·汉森（Royce Hanson）所说，“有一种共识正被越来越多的人所承认，这就是，政府有责任通过政策制定来提供服务和设施，但是这些服务和设施可以由任何部门根据成本效益原则和公平的价值观来生产”。［18］（p11）地方公共服务的供应与生产需要建立不同的组织规模和关注各种可能的治理模式。在我国公共服务市场化进程中，政府有责任构建公共服务体系的制度框架，明确制度规则并提升政府治理的能力，在此前提下，进行多种公共产品组织和服务的选择，通过地方公共经济结构来改进组织绩效，实现公共服务的有效供给。

（二）建立公共服务多元主体协同供给机制

在公共服务过程中，有利于实现政府公共服务职能的组织结构应当是多元协同机制，允许社会成员按照自身偏好并根据所需要的公共物品的特征建立、选择和改变供给和生产单位。因此，推进公共服务市场化进程需要将视野扩展到地方政府与其他横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门、社区和公民的关系方面，选择与邻近的政府、企业及社会组织分工合作，动员各方组织积极提供区域公共物品与服务，降低合作成本，增加合作收益，构建动态的多元协同供给体制。而这种“多元协同供给体制”不仅允许供给单位对公共物品做出多样化的供给与生产决策，还要求赋予地方居民创立和改变供给单位本身，做出组建新的供给单位或合并、解散供给单位决定的权力。［19］

（三）贯彻公平与财政平衡原则

地方公共经济经常呈现出高度分化性特征。在我国，公共服务的投入主体首先是各级政府，因此，各级政府需要深入思考的是如何在同一地区的公共经济方面贯彻财政平衡原则，使政府财政投入既能体现公平，又能提高效率，使邻里价值和区域价值受到同等对待，以及如何运用治理地方公共经济理论这一全新的管理理念，从制度安排上提供公共产品和公共服务，解决地方政府角色平衡问题，减少中央政府与地方政府之间职能交叠等问题。

总之，一种动态的、富有创造性的地方公共经济作为公共组织与私人组织之间的一种复杂安排，不仅应该提供公共物品和服务，而且也是一个国家的基础，而有效的和具有良好回应能力的地方公共经济的绩效依赖于良好的制度规则。治理地方公共经济理论以合作的理念思考政府治理问题，为解决公共需求偏好显示及排序所要求的政府与公共物品供给效率的矛盾提供了全新的思路，也为公共服务多元供给体制中政府角色的准确定位提供了全新的视角。

［1］［6］（英）斯蒂芬·贝利.地方政府经济学：理论与实践［M］.北京大学出版社，2006.

［2］［3］［5］［7－15］［18］（美）罗纳德·J·奥克森.治理地方公共经济［M］.北京大学出版社，2005.

［4］［16］［17］（美）迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海三联出版社，2000.

［19］何精华.区分供给与生产：基于政府公共服务职能实现方式的分析框架［J］.中国行政管理，2007，（02）：104－109.

（责任编辑：牟春野）

On Ronald J.Oakerson’s Theory of Governing Local Public Economies and its Enlightenment

Zhu Xiaohong

One of the important managerial functions of local government is to provide public goods and services.There are two views on the provision approaches：the Integration of local government and competition between local Governments.From the angle of cooperation，Ronald J.Oakerson proposed a theory of Governing Local Public Economies and challenged the above views.The production and delivery of public goods should focus on how to improve the performance of government organization with the structure of local public economies，which provide a new way of thinking for the administrative authorities.

public services；government functions；local public economies

D63－3

A

1007－8207（2011）07－0059－03

2011－02－11

朱晓红 （1973—），女，新疆呼图壁县人，广东东莞理工学院政法学院讲师，管理学博士，研究方向为政府组织与管理。