耕地集约经营与实现土地使用效益最大化探究

□ 张玖霞，方 杰

（通化市土地管理信息中心，吉林 通化 134001）

耕地集约经营与实现土地使用效益最大化探究

□ 张玖霞，方 杰

（通化市土地管理信息中心，吉林 通化 134001）

本文以梅河口市做好耕地集约规模经营取得的成效为切入点，从政府引导推动土地流转，制定优惠扶持政策为规模经营创造条件，加快农村劳动力转移为规模经营拓展空间等方面分析了梅河口市在耕地集约规模经营上取得的显著成效。同时，针对梅河口市在土地流转过程中存在的问题，从实现土地使用效益最大化的视角，对梅河口市如何做好土地规模经营提出了相关的对策。

耕地集约经营；土地使用；效益最大化

我国有13亿人口，其中有9亿是农业人口。随着建设小康社会的逐步深入，客观上要求加快城市化建设进程。由于经济的快速发展，建设用地的逐步增加，不可避免地要挤占耕地。国家提出以18亿亩耕地为底线，要求必须提高耕地的产出率。也就是说，一方面要减少农村人口，另一方面要实现耕地使用的最大效益，这是摆在我们面前不可回避的难题。梅河口市通过耕地集约经营的方式从一个侧面破解了这道难题，为实现土地使用的最大化找到了一条途径。

一、梅河口市做好耕地集约经营取得的成效

梅河口市是以农业为主的县级市，全市幅员面积2174平方公里，辖19个乡镇、5个街道、303个行政村、1759个村民小组、89716户农户，总人口61.8万，现有耕地面积150万亩，其中旱田93万亩、水田57万亩。

近年来，梅河口市市委、市政府积极调整产业结构，大力发展农业产业化经营，鼓励农民在依法、自愿、有偿的原则下，以土地租赁、反租倒包或股份合作等多种经营形式使土地逐渐向少数人集中，加快了土地流转步伐，实现了规模化集约经营。截止2010年末，全市土地规模经营面积200584.5亩，占耕地面积的13.3%。其中：水田规模经营面积115110.5亩，旱田规模经营面积85474亩。梅河口市通过土地集约规模经营，实现了土地使用效益最大化，最终达到了农业增产和农民增收的目的。

⒈加强政府引导，推动土地依法流转，完善流转机制。在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，按照“依法、自愿、有偿”原则，采取土地经营权出租、转包、入股、互换、转让等形式实现土地流转。在土地流转过程中，始终坚持土地的所有权性质不能变、家庭承包经营制度不能变、农户的土地承包关系不能变。不断完善土地流转服务体系，逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系，为实现农村土地“依法、自愿、有偿”流转提供业务指导、政策咨询、合同签订、登记、变更等服务。重视村级土地流转服务体系建设，以确保农民通过土地流转实现自己应得的经济利益。

⒉制定有关优惠扶持政策，为土地适度规模经营创造有利条件。政府鼓励和扶持土地规模经营的企业和大户，为农业龙头企业和规模经营大户向上争取资金；积极协调金融部门为土地规模经营的企业和大户提供贷款，国土部门减免土地规模经营企业和大户修建永久性固定建筑物的相关用地手续费用；对耕地规模经营企业和大户用于添置和更新机耕设备、扩大生产经营规模的贷款，优先给予补贴和贴息。在确定土地整理项目和农业综合开发项目时，优先安排积极申报和推进土地流转的地区；对土地流转集中成片的地区，优先推荐转出土地的农民到所在地的农业龙头企业就业，由劳动部门提供就业培训。

⒊加快农村劳动力转移，为土地适度规模经营拓展空间。在推进工业化、城镇化的进程中，积极为农村劳动力向二、三产业转移创造条件。2010年，全市农村劳动力转移7万多人。通过有效地整合培训资源，形成了以县、乡农业技术推广机构为载体的培训体系，落实农民技能培训任务，提高了农民自谋职业、竞争就业的能力。

⒋实行技术扶植，加大对农民的培训力度，以提高农民的科学文化素质，确保土地规模经营实现效益最大化。农民的科学文化素质与种植水平决定着农民的增收水平。梅河口市充分利用基层农技推广体系建设与改革示范县以及冬春科技大培训的有利时机，广泛开展各级各类农业科技培训，促进农业科技成果的推广和应用。2010年，全市共开展培训850期，培训农民近12万人次。大力营造农民学科技、用科技的浓厚氛围，鼓励农民大胆引进科技新成果，生产有市场竞争优势的优质农产品。通过对农民进行有组织、有计划、有针对性、有实效的培训和教育，使农民增强了市场意识、科技意识、创新意识以及推动农业生产方式由粗放型向集约型转变的意识。

⒌大力发展壮大龙头企业，为土地适度规模经营寻找支撑点。推进农业产业化、规模化、商品化经营，重点在于抓好市场引导、龙头带动、基地支撑、利益联动四个环节，其中突破口是龙头企业。梅河口市加大了对富霞种业等龙头企业的培育力度，积极引导一批具备经济实力和管理水平的企业进入高效农业领域，促使他们集中人力、物力、财力进行现代农业的开发。同时，充分利用这些企业的优势，有效地改变了农业投入严重不足、农业基础设施薄弱、农民组织化程度较低、农产品难以进入市场的状况。

二、梅河口市土地流转的主要特点

⒈朝鲜族村流转面积较大。梅河口市朝鲜族人口较多且比较集中，全市有33个朝鲜族村、1个朝鲜族屯，聚集朝鲜族人口约2万人，朝鲜族人口80%以上外出打工，将土地租赁经营。据统计，全市朝鲜族村70%左右的土地都已流转出去，有的是由农户自己转租其他农户，有的则是几家联合租赁给某个农户，有的是由乡镇政府出面，将土地集中，然后统一发包，规模经营。

⒉土地流转形式比较集中。梅河口市土地流转主要有三种方式：一是以转包的方式为主，占总流转面积的90%，这部分流转的土地主要是民间自主流转和村、组代为流转的。一般流转期限在1－5年左右，这部分流转的土地一般都是双方当事人按上年的收成简单制定一个协议，内容很不完善，且未到公证部门进行公证，所以没有流转费用，很容易引起纠纷。二是以土地租赁的方式进行流转，占流转总面积的6%。这部分流转的土地主要是由乡政府牵头，统一将一片地租给某种粮大户或种粮集团，一般承包期限在5－30年左右，这部分土地一般都以相当高的租金给付农民，而且双方当事人签订比较详细的合同，同时进行公证，确保双方当事人的利益。三是以转让方式和其它方式流转，占总流转面积的3%。这部分流转的土地是民间自主进行的，承包期限一般在1－5年左右，没有完善的合同，容易引起纠纷。

⒊流转主体多元化。随着相关部门对农村土地管理的逐步加强，土地流转由过去单一的农户间流转逐步过渡到多元化趋势。一是农户与农户间的流转。目前还是以这种流转方式为主，约占60%，流转后变为种粮大户。据统计，全市50亩以上种粮大户共计1458户。二是农户与农业产业化龙头企业间的流转。这种方式主要是由龙头企业牵头，建立“公司＋基地＋农户”的利益联结机制，与农户签订流转合同，带动土地流转。如梅河口市省级龙头企业梅河口市兴达米业有限公司，在海龙镇先锋村租赁农民土地5000亩进行规模经营。三是农户与专业合作社间的流转。以各种农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合土地资源，实现土地规模经营。梅河口市目前主要是以水稻种植专业合作社为主，将农户分散的土地集中连片统一种植、统一管理，促进了土地流转。如梅河口市曙光镇西太平村绿优水稻种植专业合作社，农民以土地入股的形式与合作社签订租赁合同，面积1100亩，实行规模经营，既提高了土地经营效益，又促进了合作社的快速发展。

三、梅河口市耕地集约经营存在的问题

⒈土地流转行为不规范。由于农民法律意识淡薄，自我保护意识不强等因素，加之目前还没有关于土地流转方面的法律可遵循，没有固定的模式可参照，大多数土地流转都在盲目中进行，即双方当事人签订的“合同”样式不一致，内容不健全，权力、义务不明确，更没有到公证部门进行公证，所以很容易引起纠纷。据统计，梅河口市绝大多数流转土地未签订书面合同，在转出土地的农户中，有86%的农户在转出土地时没有签订书面合同，尤其是在不收取报酬、转出期限不定期或转出期限很短的情况下更是如此。尤其是国家出台了一系列保护农民耕种的政策后，由“种粮热”不断引发“争地热”，大部分外出务工的农民都纷纷回村种田，一些在二轮承包中自动放弃土地的农民也纷纷向村里提出土地承包的要求，导致前几年好不容易出现的土地流转势头被遏止，种田大户数量锐减。

⒉流转价格不统一。绝大多数土地流转交易发生在本村，半数以上的交易没有明确的市场价格。在转出的土地中，有87.6%的土地转包给本村的亲戚或其他村民，其中，半数以上不收取任何报酬，即使收取报酬，其平均价格也明显低于外村人的用地价格。据统计，在进行过土地转出的全部农户中，有50.9%的农户未收到流转价款，有33.6%的农户得到过现金补偿，有14%的农户得到过粮食补偿。

⒊农民对土地的依赖性强，流转渠道不畅，影响了土地流转进程。土地作为农民赖以生存的最基本的生产资料，农民对其具有较深的感情，在没有较为固定收入来源的情况下，他们不愿放弃对土地的经营权。加之当前粮食等农产品价格不断上涨，农民更不愿放弃土地。同时，不少外出打工的农民收入不稳定，农民也不敢从根本上把土地转让出去。另外，由于承租时期短，也影响了承租人对土地的投入。梅河口市种田大户承租耕地的期限大多是短期的。由于承租期较短，导致部分种粮大户抱着捞一把的心态经营所承包的耕地，没有长期打算，更谈不上对土地的投入。导致小型农田基本建设跟不上，保障措施滞后，抗拒自然灾害的能力急剧下降。也有一些种田大户搞短期行为，掠夺式经营，忽略地力培养，致使黑土层变薄，地力下降。

⒋农民对土地的流转意识不强。一方面，由于当前农村土地承包经营权流转管理还不完善，农民担心流转后会失去土地或损害土地，不敢流转。另一方面，部分基层干部对土地承包经营权流转不够重视，采取放任自流、听之任之的态度，加重了农民群众的疑虑，农民不愿流转土地。同时，由于农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，以农业生产为主要经济来源的农户习惯于靠种地养活自己，担心流转土地后会失去生活依靠。

⒌管理服务严重滞后。一方面是流转交易平台不健全。由于基层流转服务机构匮乏，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。另一方面是土地流转中介组织发展滞后。土地流转行为是一种民事行为，政府在这些行为中主要是做好管理、服务和监督，这样，才能真正激发起土地流转的强大活力。此外，合作社内部制度也有待完善。现存的诸如水稻种植合作社是实现耕地集约经营的一种有效形式。但由于合作社内部制度存在着产权不顺、松散合作、利益分化等一系列问题，导致了合作的名存实亡。

四、对做好耕地集约经营的几点建议

耕地集约经营较之上世纪80年代以来的分户经营显示出了较强的优越性，已成为历史发展的必然趋势。因此，各级政府应因势利导，从法律法规、行政、服务等几方面积极创造有利条件，推动耕地集约经营的进一步发展。

⒈加强宣传引导，提高思想认识。要进一步加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及相关政策法规的宣传力度，让农民真正了解土地经营权流转的基本政策，打消其对土地承包经营流转的疑虑。特别是要让农民群众从心底里认识到土地流转是促进农民增收、农业增效的有效措施，激发农民参与土地流转的积极性。同时，创新宣传手段和形式，在利用好电台、电视和报纸等传统媒体的基础上，充分发挥互联网的宣传作用，集中总结推广一批土地流转的先进典型村（居），靠典型带动，加快农村土地流转的步伐。

⒉加强组织管理，促进土地流转规范化。一是建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。要通过建立有效、灵活、合理的土地承包经营权流转机制，培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。二是建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；加快建立流转服务组织和网络平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场。三是加强农村土地流转政策咨询和服务，指导流转双方签订统一规范的土地流转合同，做好登记、审批、备案、合同签订、档案管理等工作。

⒊构建服务体系，增强服务功能。一是加强信息服务体系建设，安排专职人员，建立土地信息资源采集、整理、分析和定期发布制度，加强农村土地承包经营权流转的日常监管和信息发布工作，及时提供土地流转的供求信息，掌握农户土地流转的意愿，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。二是加强服务机构体系建设。在县级设立土地流转服务中心，乡镇设立土地流转服务站，负责辖区土地流转服务工作，各村土地流转服务工作由村委会承担。县、乡、村三级中介组织负责土地承包合同的签订与合同纠纷的调解、仲裁工作。切实为受让方提供信贷、技术、物资等服务，从而使土地流转与农业结构调整相结合，以维护好土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。

⒋制定扶持政策，营造发展环境。政府相关部门应出台指导全市加快农村土地承包经营权流转的规范性文件，制定奖励、扶持农村土地承包经营权流转的具体措施。每年财政预算安排一定额度的专项扶持资金，建立财政保障机制；协调涉农金融机构，加大对规模经营主体的信贷支持力度，积极扶持第三方即土地流转中介组织的健康发展，形成推动农村土地承包经营权流转快速发展的强大合力。

⒌创新经济组织，完善利益联结。在加快土地流转的同时，政府应把转变自身职能同加强行业协会自身建设紧密结合起来，充分发挥协会在产业服务、行业自律、价格协商和纠纷调解等方面的作用；加强监督管理，使产业协会和中介组织真正成为连接农户与企业、市场的桥梁和纽带；提高农民的组织化程度，增强抵御和防范市场风险的能力，积极组织龙头企业和农户签订产销合同，引导企业与农户建立紧密的利益联结机制，加快土地流转步伐。

⒍健全保障体系，解除农民的后顾之忧。一是要尽快把放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。二是要加大对农村社会保障的财政投入力度。在积极试点的基础上，逐步建立新型农村人口养老保险制度。进一步扩大新型农村合作医疗覆盖范围，提高报销比例。对于已经流转土地的农民，要积极引导他们从土地流转收益中拿出部分资金参加个人基本医疗和养老保险，以解除农民在就医、养老问题上的后顾之忧。

［1］中华人民共和国土地管理法［Z］.1998.

［2］土地管理条例［Z］.1998.

［3］吉林省土地管理条例［Z］.2001.

［4］吉林省基本农田保护条例［Z］.2006.

［5］关于促进节约集约用地通知［Z］.国发2008年3号文件.

［6］关于加大闲置土地处置力度的通知［Z］.2007.

（责任编辑：高 静）

Take the Road of Intensive Arable Land to Achieve Maximum Efficiency of Land Use

Zhang Jiuxia，Fang Jie

In this paper，Meihekou scale intensive arable land to achieve good results as the starting point，the transfer of land from the government guidance to promote，develop policies to create conditions for the scale，speed up the transfer of rural labor to expand the scale of operation in space in the analysis of Meihekou scale intensive arable land on the remarkable results.Meanwhile，for the land transfer process Meihekou exist in many non－standard issues，from land to carry out intensive，in order to achieve maximum efficiency of land use perspective，on how to do large－scale land operation Meihekou proposed measures.

intensive arable land；land use；maximum benefit

F301

A

1007－8207（2011）10－0057－03

2011－08－25

张玖霞 （1969—），女，吉林通化人，通化市土地管理信息中心工程师，研究方向为土地管理信息化建设与工程测量；方杰 （1958—），男，吉林通化人，通化市土地管理信息中心工程师，研究方向为土地管理信息化建设与工程测量。