跨部门合作机制：大部门体制的必要补充

□ 朱玉知

（复旦大学，上海 200433）

跨部门合作机制：大部门体制的必要补充

□ 朱玉知

（复旦大学，上海 200433）

面对日益复杂的公共事务，传统的机构设置和职能分配使得部门之间的协调变得异常困难。大部制聚焦于结构调整，却不能完全解决部门内部运行机制问题，也不能解决部门间合作的难题。通过建立协调议事机构和机制，无法突破传统的 “一事一协调”、 “一时的协调”的限制，而且成本高昂。可取的方法是按照职能整合原则，重组政府机构，推进核心能力部门建设；围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。

碎片化；大部制；跨部门合作；协调机制

党在十七大报告中明确指出，要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这段话提出了一个重要的理论问题：大部制与部门间协调如何实现有效的统一？与之相关的问题则是：大部制如何应对协调难题？其限度在何处？跨部门合作如何为其提供有益的补充？围绕上述问题，本文拟从组织学的角度给出一个回答。

一、政府部门之间的协调难题

（一）一个现实问题：多个监管部门管不了一根豆芽［1］

2010年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报：和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。龙江派出所迅速开展工作，于4月9日提取到疑似有害豆芽样本。经检测，豆芽中含有亚硝酸钠、尿素、恩诺沙星、6—苄基腺嘌呤激素。其中，人食用含亚硝酸钠的食品会致癌，恩诺沙星是动物专用药，禁止在食品中添加。

为了解决这一突发事件，沈阳市打假办会同公安、工商、质监、农委等部门，召开专题会议进行研究。在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。

工商部门表示：在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。

质监部门表示：如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。

农委部门表示：按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。市农委还拿出了上级对此事的批件。

对于我国食品安全的监管困境以及严重的 “碎片化”状态，人们常常用“十几个部门管不好一桌饭”、“七八个部门管不好一头猪”、“铁路警察、各管一段”等形象的比喻来描述。食品安全治理的“碎片化”是现代公共事务治理中具有一定普遍性的问题，这一问题是21世纪公共事务治理中遭遇的一种普遍性困境。［2］

（二）治理的碎片化：部门主义的恶果

造成食品安全治理“碎片化”问题的原因是多方面的。首先，食品监管职能分散在工商、质监、农委等部门，且“历史形成的按资源要素分工的部门管理模式，强化部门利益、弱化统一监管”，再加上部门职能划分不清楚，［3］同级政府的部门之间因机构权限交叉、机构重叠、权责脱节，立法体制不健全、部门内部制约力缺少等原因，形成了各种形式的部门保护主义。各部门在立法、规划、政策制定、执法等工作中仅从自身的利益出发，忽视整体利益，违背了分部门管理体制所期望的良好分工协作的本意，既不能充分发挥各部门的作用，又导致了行政效率的低下，无法形成整体效能。［4］食品安全治理难题映射出一个普遍性问题：传统的机构设置和职能分配使得部门之间的协调异常困难。

面对碎片化的困境，一种解决方案乃是建立协调议事机构和机制，但成本却是高昂的。［5］从现实情况看，大量协调机构的设置常常是随意的、协调过程具有随意性、对协调的监督与追责的缺失。［6］另一种解决方案则是建立大部门体制。多数专家曾认为：大部门制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。［7］面对这一乐观的心态，我们仍需保持清醒的头脑。极端复杂与多样化构成了当今世界的特点：权力分散而不集中、任务趋同而不是细分或者分化、社会普遍要求更多的自由和个性化而不是一体化。［8］（p2－22）新兴的信息时代或知识时代需要不太固定的、渗透力更强的组织结构，在这种结构中，人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系。［9］从这个意义上说，大部门体制和跨部门合作都不能概括公共部门治理的全部内容。对组织形式的选择和合作机制的建构可能在不同的时期发生变化，因为外部环境或组织内部管理能力发生了变化。因此，需要深入探索的是不同治理方略在什么时候、何种条件下是可行的。

二、大部制还是跨部门合作：不完善的可选择事物间的抉择

（一）作为一种解决方案的大部制：“能”与“不能”

对“大部制”概念可以有两种界定：第一，它是政府部门设置的一种客观状态，其特点是部门数量少，各个部门的职责范围比较大；第二，它是一个机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的归并。［10］作为应对治理碎片化的方略，应取第二种含义，这是一个结构整合过程，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。［11］

大部制聚焦于结构调整，并不能完全解决部门内部的运行机制问题；［12］此外，很多行政事项还需要部门间的协同合作。［13］此乃大部制自身固有的缺陷：部门再大，也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。［14］从改革后的大部门内部看，组成部门、规章制度、人员编制等多个方面与改革前相比，将会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部门内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。［15］大部门能否有效运作，必然需要兼顾“部门外”和“部门内”治理结构的同时优化。［16］

（二）跨部门合作：解决部门外部冲突的可能选择

国人对大部制的关注超乎寻常，但对部门间的协调配合机制缺乏足够的重视。对我国来说，跨部门协同至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。［17］从国际上看，政府跨部门合作已是各国政府管理与治理的热点问题，也是各国政府建立并完善相应体制机制工作的重点和难点。［18］应运而生的协同政府理论的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标，其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能依赖设立新的 “超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。［19］政府机构之间的合作、协调和整合，可以称为“协同的”、“全面的”、“协调的”或“整合的”；在组织结构和合作形式上多以伙伴关系、网络、信息与沟通技术系统、协同政府、整体政府出现，多元互动是其本质特征。希克斯教授把跨界合作划分为四个层次：⑴政策制定中的协同或政策协同；⑵项目管理中的协同或项目协同；⑶服务供给（包括管制）中的协同；⑷面向个体的服务协同，即几个部门围绕特定客户的需求与偏好，协同提供综合而又个性化的服务。［20］有的学者从政策学的角度分析认为，跨部门协同主要侧重于三个层次：⑴政策制定中的协同；⑵政策执行和项目管理中的协同；⑶公共服务提供中的协同。［21］

要实现跨部门合作，仅仅依赖结构性协调机制是不够的，还需要考虑以下两个层面的因素：一是政治、行政体制及其相应的行政文化，二是程序性机制和运作中的技术细节。［22］当前，我国各级政府中存在着大量的协调机构、会签制度以及在领导人个人偏好推动下的各种协调会议、部门会商；［23］不仅如此，中国相关机构从数量、级别、人员规模等看，都超过了国外的相应机构。［24］然而，实际上，我国政府部门间的协调效果并不理想，其中存在着两个突出问题：一方面，临时性协调机构过多，临时性协调机构的运作不规范，对正常的部门职权的行使造成了负面影响；另一方面，协调机制不健全，协调不规范，所以还需要健全部门间的协调配合机制。［25］

三、通往善治之路：大部门体制与跨部门合作机制的契合

无论是水平式、垂直式还是垂直水平并用的部门间协调机制，实际上都是某一方面的短期的一种协调方式，不是全方位的合作关系，也不是长期的协调配合机制。一项工作一旦完成后，部门之间的协作关系一般也就宣告结束，或者是只在某一方面进行配合，而没有将彼此间的协调配合渗透到各个层面。［26］要突破传统的“一事一协调”、“一时的协调”的限制，就必须探索新的协调机制——整体性协调机制，使协调职能专业化、常态化，强调综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性。整体性协调机制是大部门体制和跨部门合作的有机统一。理由在于：跨部门合作的起因缘于专业化分工所带来的碎片化，合作的基础是各个部门职能的清晰划分而且没有交叉重叠。如果各个部门之间职能有重复，利益有冲突，就基本上失去了合作的可能。［27］公共事务的复杂性又需要部门之间的合作来共同应对。

（一）通过职能整合，重组大部门体制：重在解决内部协调问题

为了提供高质量的公共服务，政府决策必须具有统一性、战略性，并以结果为本，其前提是对各部门的职能和目标进行明确界定。职能是机构的核心，机构是职能的载体，实施大部门体制改革必须以转变职能为核心。“大部门体制得以有效实施的前提和关键，是政府职能的转变与有机整合，在整合政府职能的基础上重组机构，以确保相近职能由相对较大的政府部门来综合管理，并非片面追求削减机构。”［28］按照职能整合原则，重组政府机构，推进核心能力部门建设。应避免“职能归堆，权力挪窝”［29］的弊端，从根本上革新管理内容与方式。

有效授权与严格问责是建立大部门体制的重要保障，因此，既要避免形成传统的“部门专权”的权责脱节的弊端，又要避免出现“超级部门”。［30］权责的明确减少了各部门间的推诿扯皮，各项事务都有明确的责任机构，从而使得过去那种权力真空地带大大减少，有利于公共服务质量的提升。［31］

（二）跨部门合作机制的建构：旨在解决部门间协调难题

跨部门合作机制至少包括四个要素：其一，跨部门关系的确认；其二，跨部门合作的领导协调机制；其三，跨部门信息共享机制；其四，跨部门合作的激励机制。［32］

⒈跨部门关系的认定。明确计划实施过程中可能与哪些外部机构（或相关机构）打交道，打交道的目的是为了实现哪些具体目标（或共同目标），本部门和外部机构对目标实现肩负的具体责任（各自贡献）。签订框架文件，明确界定主管部长、主管部门和执行主管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等。

⒉跨部门合作的领导协调机制。当前中国的现实情况是，似乎各个职能部门都在力所能及的范围内为国家“排忧解难”，但完整的结构安排却没有展现出理想的效果，所缺乏的是解决问题的总战略和系统方案。考虑到跨领域政策议题不属于独立的政策领域，也没有现成组织机构承担相应职责，因而需要设立非常设的机构进行决策和管理。［33］此类非常设机构属于领导协调机构，在部门协调中作战略决策。在中央层面，综合协调中心建设的着重点可放在：研究制定跨部门协调措施、指导督促部门间合作、开展联合监督检查等方面。［34］再者，跨部门战略性政策制定需要知识渊博的人才，他们对各个部门的政策和项目及其相互联系有系统了解，并且能进行比较分析。［35］相关协调会议的召开要求“最懂行”的人员参与，而不是看与会者的行政级别。

⒊跨部门合作的信息共享机制。如何将分散在不同政府部门、不同环节的信息资源整合起来，使得参与治理的各方能够实现信息共享与协同知识管理，进而发挥组织资源的协同效应与增值效应，这是跨部门合作中的一个关键问题。为此，需要政府各个部门建立相互连通的信息系统，打破管辖范围的限制，促进政府部门内纵向和部门外横向的有效沟通。

⒋跨部门合作的激励机制。需要构建起一个新的责任与激励机制，在落实传统的纵向问责的同时，有效地促进部门间就跨部门、跨环节的事项进行横向协作与合作，这实质涉及到跨部门的绩效管理问题。［36］与之相关的是，优化资源配置制度，强调围绕具体结果和地理区域，以功能和组织为目标，促使公共服务以效能的方式提供给各区域的核心群体。［37］

当然，要实现有效的跨部门合作还需要做一些具体工作。比如，为合作调配充足的人力和财力资源；建构良好的运作系统并实施有效管理；在追求的核心目标和多级次级目标间的平衡上达成共识并保持共识；创造有效的合作文化或良好的人际关系准则；获取政治家的认可和支持等。［38］（p13）

面对复杂的公共问题，政府部门需要认清碎片化引发的严重后果，自觉遵守跨部门合作的规则。通过横向与纵向的协调，消除政策与政策之间相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。在共同分担责任与风险、分享收益的过程中，不断夯实信任与合作的基础。

［1］ 沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管［EB/OL］.http：//health.sina.com.cn /news/2011－04－20 /082422325032.shtml.

［2］［36］颜海娜.我国食品安全监管体制改革——基于整体政府理论的分析［J］.学术研究，2010，（05）：43－52.

［3］熊文钊，张步峰.不规范来源于权力分割［J］.瞭望，2007，（35）：23－24.

［4］刘洋等.关于我国跨部门环境管理协调机制的构建研究［J］.环境科学与技术，2010，（10）：200－204.

［5］李积万.我国政府部门间协调机制的探讨［J］.汕头大学学报，2008，（06）：62－66.

［6］［25］［32］徐超华.政府部门间协调机制问题初探［J］.武陵学刊，2010，（03）：48－52.

［7］［11］郑军.“大部制”改革不可回避的几个问题［J］.太平洋学报，2008，（03）：79－81.

［8］（美）罗伯特·阿克拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略［M］.北京大学出版社，2007.

［9］朱玉知.替代还是互补：整体性治理与分散性治理［J］.甘肃行政学院学报，2011，（02）：20－27.

［10］［35］周志忍.大部制溯源：英国改革历程的观察与思考［J］.行政论坛，2008，（02）：84－87.

［12］［14］周志忍.大部制——难以承受其重［J］.理论参考，2008，（05）：40－41.

［13］［34］麻宝斌.仇赟.大部制前景下中国中央政府部门间行政协调机制研究［J］.云南行政学院学报，2009，（03）：51－53.

［15］范广垠，刘坤.从组织理论的进路看大部制改革［J］.云南行政学院学报，2009，（04）：15－18.

［16］［28］朱光磊，贾义猛.“大部门体制”不能包治百病［J］.中国报道，2008，（03）：69－71.

［17］周志忍.整体政府与跨部门协同［J］.中国行政管理，2008，（09）：127－128.

［18］［27］孙迎春.国外政府跨部门合作机制的探索与研究［J］.中国行政管理，2010，（07）：102－104.

［19］解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段［J］.中国行政管理，2004，（05）：58－61.

［20］Perri 6 （2004），Joined－ Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Exploration，Journal of Public Administration Research and Theory，2004，14（1）：103－138.

［21］Management Advisory Committee，Commonwealth of Australia（2004），ConnectingGovernmentWholeofGovernmentResponsesto Australia’s Priority Challenges.

［22］［24］［33］周志忍.整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践［J］.国家行政学院学报，2010，（06）：28－33.

［23］王贵松.从协调走向“协调＋制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探［J］.南京社会科学，2005，（09）：68－73.

［26］乔小明.大部制改革中政府部门间协调机制的研究［J］.云南师范大学学报，2010，（04）：73－78.

［29］马宇.“大部制”真能解决问题吗？［N］.南方周末，2008－03－06.

［30］国家行政学院课题组.成都市大部门体制改革的个案分析［J］.国家行政学院学报，2009，（01）：77－80.

［31］王四方.“协同政府”：县级政府机构改革的方向——浙江富阳“专委会”制度的分析［J］.党政干部学刊，2010，（02）：49－52.

［37］曾维和.西方“整体政府”改革：理论、实践及启示［J］.公共管理学报，2008，（04）：48－52.

［38］尤金·巴达赫.跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践［M］周志忍，张弦译.北京大学出版社，2011.

（责任编辑：牟春野）

Trans－department Co－operation Mechanism：A Complement to Super－ministries System

Zhu Yuzhi

Confronted with the increasingly complex public affairs，the traditional authority and function distribution set that the efficient coordination between departments more difficult.The super－ministries focus on structure adjustment，but can not solve the problem of government departments within the management system，also cannot solve the problem of cooperation between the departments.Establishment of the deliberation and coordination agencies，the traditional “the coordination”，a moment of coordination，can be broken through，and the cost is high.Desirable method is based on the principle，function integration restructuring government institutions，promoting the core ability construction department；around the goal of specific policy，in not cancel department under the premise of boundary of interagency cooperation.

fragmentation；super－ministries；trans－department co－operation；coordination mechanism

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0013－04

2011－07－01

朱玉知 （1979—），男，江苏邳州人，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士生，上海电力学院经济与管理学院讲师，研究方向为公共行政理论与方法、公共政策。